港“存款保障”或诱发道德风险

     二○○六年九月二十五日，本港正式推行存款保障计划。若从一九九一年国际商业信贷银行倒闭、产生连串挤提事件并引发讨论算起，存保计划在本港从提出到实施，前后经历了15个年头。
     存款保障计划，主要涉及两个层面的东西：其一，是否需要推行存保计划？其二，如果需要，如何设计存保计划的具体条款？前者实际上是利弊权衡，争论起来比较容易；后者则涉及信息的不对称性质、及其产生的道德风险和逆向选择问题，操作起来有一定难度，这也是不同国家或地区的存保计划在细节上大相径庭的原因。
     就香港目前实施的存款保障计划而言，绝大多数市民及机构认可此保障计划及具体措施，唯在第二个层面上，因不太关注不对称信息的影响及决策当局的苦心，偶见微词。大致而言，本港推行的存保计划，不仅是大势使然，而且具体措施颇为得当：能够在维护金融稳定、保护存户利益、有效降低成本、化解道德风险和避免逆向选择之间，做到很好的兼顾。
       全球兴起存款保障浪潮
     存款保险制度由来已久，但近来有加速之势，香港推出的存款保障计划就是这一浪潮中的一朵浪花。存款保险的历史，可追溯到上世纪三十年代爆发的世界性经济萧条。在一九二九至一九三三年经济萧条期间，美国有九千多家银行破产关闭，极大地打击了存款人的利益和信心，美国金融体系遭受重创，迫使美国国会迅即于一九三三年通过格拉斯－斯蒂格尔法，设立联邦存款保险公司（FDIC）。
     FDIC在促进美国银行业的发展、维护银行系统的稳定方面，发挥了重要的作用。在FDIC成立以后长达50多年的时间里（到上世纪八十年代），美国每年银行倒闭的数量多在十家之内。不过，美国的成功并未立即得到其它国家的效仿。直到一九八○年，全球只有6个国家建立了存款保险制度。
     上世纪八十年代后，国际金融环境发生了很大的变化，如欧洲货币市场的兴起、资本国际流动的加速、浮动汇率的形成、金融创新的涌现、银行间竞争的加剧等，美国也在八十年代发生了严重的储蓄信贷协会危机。在这种情况下，一方面，美国开始重新审视并改进原有的存款保险制度，另一方面，越来越多的国家或地区逐步认识到了存款保险对于维护银行体系稳定、化解金融风险的重要性，相继建立了细节各异的存款保险制度。尤其是在八十、九十年代的一系列金融危机之后，渐成浪潮。二○○二年五月，国际存款保险机构协会（International  Association  of  Deposit  Insures,  IADI）应运而生。
     IADI在二○○六年六月发布的一份研究报告显示，全球已有95个国家或地区建立了存款保险制度，另有23个国家或地区正在研究和计划中，有望陆续推出。至于香港，虽历经波折，然终顺应潮流，适时推出。此事可追溯到一九九一年国际商业信贷银行倒闭，其香港子公司随即结业，引发本港多家银行出现挤提，政府遂于一九九二年就存款保障计划进行公众咨询，但遭否决。
     一九九七年亚洲金融危机期间，市场上出现各类谣言，导致本港一家银行遭遇挤提，显示完全无依据的谣言，仍可动摇存户信心、冲击金融体系的稳定。此后，金管局先后于二○○○年和二○○二年发出公众咨询，获市民普遍支持。二○○四年五月，立法会通过《存款保障计划条例》，旋即于七月成立香港存款保障委员会。经过两年金锣密鼓的筹备，终于二○○六年九月二十五日正式推行。
       存保计划需有效化解道德风险
     存款保障计划推出后，获业界普遍欢迎，认为它有助增强存户对银行的信心、有助维护银行体系的稳定、有助于巩固香港国际金融中心地位。不过，也有人担心存保计划增加银行成本，或导致银行将保费转嫁到存户头上。客观地讲，仅就直接效应而言，存款保险本身亦自有利弊，其利在于维护银行体系稳定，其弊在于成本或保费转嫁问题；不过，随着金融创新和金融风险的层出不穷及银行业竞争的加剧，其利在不断增加、其弊日趋减少。就本港而言，存款基金的目标水平，仅为有关存款总额的0.3%，总计仅为13亿港元，银行的承担有限；而存户信心的增强及银行风险的降低，可为银行带来诸多收益，至少银行无需维持过高的超额储备，可大大提高资金的利用效率，足以抵补之。至于保费转嫁问题，相信本港银行的完全竞争性，可致无虞。
    在存保计划的具体措施方面，市民多表支持，但仍有若干批评意见。例如，对于存保计划的补偿上限只有10万元，仅保障货币存款而不包括结构性存款、抵押存款、海外存款和5年以上定期存款等问题，不少媒体批评其水平过低、范围过窄。其实，这正是本港存保计划的妙处：在增强存户信心和银行体系稳定的同时，有效化解信息不对称产生的逆向选择和道德风险问题，这正是存保计划的关键，不妨结合本港存保计划的具体措施略加分析。
     在金融创新层出不穷、金融自由化不断推进的现代社会，银行、存户和监管机构之间广泛存在信息的不对称。信息经济学表明，不对称信息可分为“事前”信息不对称和“事后”信息不对称，前者容易产生逆向选择问题，后者则易诱发道德风险。本港推行的存款保障计划，有两个显著特点：其一，它属于强制、而非自愿存保，本港所有持牌银行均属于存保计划成员，而存放其中的任何货币存款均需投保；其二，它属于部分存保、而非全额存保，一方面，它仅限于货币性存款，另一方面，补偿上限限定为每家存保计划成员每名存户10万港元。本港存保计划的第一个特点，能够较好地避免逆向选择问题，第二个特点则有助于化解道德风险。
     “逆向选择”产生于“事前”不对称信息，在保险领域尤为重要。二○○一年度诺奖得主阿克洛夫在一九七○年发表的《柠檬市场》一文中，首次对它进行了模型化分析。以医疗保险为例，为了实现一定的盈利水平，保险公司必须结合赔付概率，设定保费水平。不过，保险公司和投保人之间存在事前的信息不对称：在订立保险合同时，投保人比保险公司更了解自己的健康状况。对于任何保费水平，由于投保人更了解自己的健康状况，只有那些健康状况更差的人，才有投保的积极性。面对更高的赔付率，保险公司必须提高保费，但这必然依次使得健康状况较好的人离开，结果是保费的不断提高和较健康投保人的不断离去，最终是医疗保险市场的消失。这就发生了逆向选择问题：保险公司本来是希望吸引较健康的投保人以赢利，但结果是只有那些健康状况很差的人才愿意投保。简言之，事前的信息不对称和医疗保险的自愿性质相结合，必然导致逆向选择的发生。存款保障同样存在事前的信息不对称，故必须采取强制存保，以有效避免逆向选择的发生。这正是本港存保计划将所有持牌银行的所有货币存款纳入保障范围的原因。
     相对于事前信息不对称引发的逆向选择，事后信息不对称诱发的道德风险更为严重。对于银行而言，由于监管当局及存保机构难以辨别其风险来源，存款保障容易使银行产生“赢了是自己的，亏了由存保机构承担”的心理，并诱使它们从事高风险的活动；对于存户来说，存保计划容易使他们产生“搭便车行为”，减少对银行的审慎选择与监督，倾向于将存款放在提供更高收益的银行、而不顾虑其潜在风险。可以说，旨在促进银行稳定、化解金融风险的存保计划，很容易因道德风险问题，诱使银行和存户选择高风险行为，导致金融风险的加剧。这是一种两难窘境：存保程度越高，越能够实现其稳定银行体系的作用，但越有可能产生道德风险。本港存保计划的“部分存保”性质，正是基于道德风险的考虑，权衡二者利弊的结果，市民关于“存保水平过低、范围过窄”的微词，实际上是对道德风险的严重性估计不足。本文认为，本港推行的存保计划，基本能够在实现稳定银行体系功能的情况下，有效地化解道德风险的产生，是可行的制度安排。
     此外，存款保险在内地亦已讨论多年，近来有加速推进之势。二○○六年十二月十一日，是内地履行入世承诺，全面开放银行业的最后期限，银行业的竞争将日趋加剧，存保计划的推行不仅日趋迫切，且时机已经成熟：一方面，内地连续多年以投资带动的高增长、房地产市场的膨胀、以及资金高度依赖银行，使银行积聚的金融风险越来越大，迫切需要引入存款保险；另一方面，银行、证券、保险等金融行业的改革进入加速期，市场化程度越来越高，引入存款保障的时机已趋成熟。内地有望于近期推出存保计划，而香港的存保计划不啻为值得借鉴的成功做法。