利益多元化条件下的改革新思维

           一.    利益多元化：该欢迎还是拒斥？
     近两年来的“改革反思”在现象上（话语），表现为对市场化改革的强烈质疑，但在实质上（诉求），却是不同群体对自身利益的维护和伸张：国有企业职工反对产权改革，农村居民抵制基层行政的乱摊派，进城农民工抗议待遇差和无保障，贫困学生要求减免学费，一般居民呼吁保障医疗，想买房者拥护平抑房价……。呼吁以至抗议，林林总总，虽多伴有对市场化改革方向的质疑，但真正的要害都不在“姓社”还是“姓资”的意识形态立场。
     更深入地分析一下还能发现，在不同社会群体的利益诉求之间往往还存在着明显的矛盾。例如，进城务农民工希望打破城市中既有的种种政策限制，使自己和家人在就业、工资待遇、定居、子女教育、社会保障等等方面享有与城里人相同的待遇。但对于城市的既有居民来讲，这样的变革意味着自己要面临更激烈的竞争，意味着基于城乡分割的福利保障将发生于己不利的变化。因而，城市原住民对打破城乡分割的改革缺乏积极性，甚至还有不少人表现出了维持原有城乡分割体制、限制农村居民向城市迁徙的倾向。又如，因国家财政不能全额承担现有医院和学校发展所需的全部经费，要想维持和进一步发展教育和医疗，就得允许医院和学校在行政拨款之外自行筹资，即通过市场化收费的方式获取资金。但在对医院和学校的收费缺乏相应制衡的情况下，医院和学校的收费单调走高难以避免。而这就与普通公众要求平抑医药费和学费的愿望发生矛盾。诸如此类，可谓不胜枚举。
     这一切都在明白无误地宣示，中国社会的利益结构已经多元化。不同的社会群体有了不同的利益要求，他们对各类具体政策和制度的态度已经出现分歧，甚至对立。眼下的所谓改革反思以及与之伴随的种种抗议和质疑，究其根源和实质，乃是不同社会群体表达和伸张自身利益的一种方式。
     利益多元化是改革开放的重要结果之一。在传统的计划经济体制下，行政权力统制所有社会领域，社会各个组成部分（机构或个人）的利益一律与其在这一行政系统中的组织地位挂钩，体现为不同的级别待遇。一旦地位和级别确定，个人或机构的利益也随之明朗。这样的行政统制不承认下级组织和个人在利益上的相对独立性，也不允许下级组织和个人拥有追求本位利益的自由。由此，整个社会中，利益结构单一化，机构之间、个人之间较少有利益的对立和竞争，更少有直接的利益争执和冲突。因而，社会对具体政策和体制的态度也较少分歧。“共识”既易于形成，也易于变更。
     改革开放从根本上解构了那种相对简单的社会利益结构，并赋予下级和个人追求其本位利益的自由。这一转变既释放了中国社会的发展潜能，改善了中国民众的生活质量，提高了中国的综合国力，也使原来那种内涵相对简单的社会和谐渐趋消亡。可以说，今后的中国社会中，能得到社会所有成员一致赞同的政策或制度在范围上将趋于缩小，而利益之间的差异甚至对立将增多。
     利益多元化虽已降临，但中国社会对此却缺乏准备。面对利益结构的多元化，中国社会各界的反映中困惑多于理解，拒斥多于欢迎。然而，利益多元化不仅是以往改革的必然结果，也是今后进一步深化改革的重要动力。因为，利益是客观存在的。承认它，给它伸张和实现的空间，能激发社会的创造性，推动社会进步。不承认它，不给它留有必要的发展空间，会压抑社会的创造性，阻碍社会的进步。这一点已由中国近半个多世纪来的社会实践所证实。所以，拒绝或否定利益多元化既不可能，也不应该。中国社会应积极地欢迎利益多元化，并寻找在利益多元化条件下重建社会和谐的新机制。
     亚当·斯密认为，社会个体自由地追逐私利能自动地增进社会整体利益。然而，从现代经济学的观点来看，斯密的这一论断是不严谨的，甚至是错误的。因为，个体的自利行为所以能增进社会整体利益，是因为有恰当的制度约束使然。离开了一定的制度约束和协调，个体的自发性自利行为不仅难以增进社会整体利益，还可能导致机会主义行为泛滥和损害社会和谐的“囚徒困境”。因此，在利益多元化条件下，要想实现个体间的利益协调和社会和谐，必须对个体的自利行为施加恰当的约束和限制。
     因此，面对社会中多元化的利益诉求，需要明确一点：凡个体利益，都有其正当性，都不容任意否定；但对任何个体利益都需施加必要的限制和约束，不允许其独大。也就是说，社会既要肯定和保护所有的个体利益，又不能允许任何个体利益凌驾于其他的个体利益之上，更不允许一部分个体对社会利益分配的操纵和独占。
     而要做到这一点，需要一个前提，即社会中要存在一个超越于所有个体（局部）利益之上的仲裁者或衡平者。这个仲裁者和衡平者与任何具体的个体利益无关，只负责制定和执行有关社会交往和利益博弈的规则，并对所有具体的利益群体或个人一视同仁。这样的仲裁者通过各种制度规则对各类社会主体的自利行为施加必要的约束，以保障全社会中利益分配的平衡和整个社会的有效整合。
           二.    政府：是约束者还是被约束者？
     眼下中国，说起社会治理和利益平衡，人们一般会寄希望于政府。毫无疑问，中国的政府系统在社会中发挥着重要的治理和衡平职能。但应看到，随着我国利益结构的多元化，现有的政府系统正在变得越来越不适应社会在治理上的需要。
     这首先是因为，现在的政府系统承担着过多的经济发展职能，使得许多政府机构本身成了带有利润最大化倾向的商务性主体。而且，由于政府官员的个人利益（政绩考核和职务升迁）与政府的经济发展绩效密切挂钩，使得政府官员具有强烈的动机通过追求经济发展业绩来实现个人利益的最大化。
     由此，政府的建设和投资行为具有了两面性。一方面，政府的建设和投资是政府履行其经济发展职能的行动，具有公益性；另一方面，因这些项目的成败关系着政府官员的个人利益，也是官员谋取个人利益的行为，因而具有明显的私益性。在社会无法有效约束行政权力的条件下，政府履行经济发展职能的行为很容易受官员私益性考虑的左右而偏离公益性，甚至直接侵害其他社会群体的利益。显然，这样的政府很难成为社会利益关系中的公正仲裁者。
     不仅如此，在现代市场经济中，政府作为社会中不可或缺的行政管理主体，即使不直接承担经济发展职能，仍须承担必要的行政管理职能和再分配职能，如宏观经济调控、平衡地区差异、提供社会保障、维护公平交易等等。履行这类职能直接涉及不同社会群体的切身利益，因而会与各类社会群体发生复杂的利益互动和相互影响。如果缺乏有效的监督和约束，政府机构和官员极易被部分社会群体“劫持”或“俘获”，沦为强势利益群体的工具。因此，在现代市场经济中，政府的行政干预和管制不可或缺，但必须对政府施加有效的监督和制约。否则，政府的行政干预之手难免因被部分利益群体操控而蜕变为“掠夺之手”。
     总之，单纯依赖政府行政权力的社会治理已不适应社会发展的需要，在许多情况下，不受约束的政府权力本身就是诱发社会矛盾的因素。因此，在社会利益结构日趋多元化的条件下，要想实现中国社会治理结构的转型，首先要建立起对政府权力的有效监控和约束。
     比较一下发达市场经济国家中的社会治理结构，可以发现，我国的社会治理结构层次分化不足，结构过于简单。因为，在我国，党政一体化的领导直接成为社会治理结构的最高层。这个最高层既承担着经济-社会发展方面的领导职能和行政管理职能，又承担着利益协调和规则制定的社会治理职能。由此导致两个后果：一是社会治理结构的最高层在职能上既是“运动员”，又是“裁判员”，当政府行为出偏时，社会缺乏有效的防范和纠偏手段；二是社会中缺乏一个超脱于各类具体利益之上、专司社会规则制定和执行的统帅性治理层级，因而当强势群体的利益追求威胁或侵害了弱势群体的利益时，社会难以及时、有效地施加衡平和协调。这是目前我国社会中诸多失衡、失序现象的制度根源。不消除这一根源，各类失序、失衡现象将难以杜绝。
     所以，对于当前我国的社会治理结构转型来讲，当务之急是要在我国的社会治理结构中建立起专司制定规则和执行规则的统帅性层级，尽快改变社会中最高治理层级一身兼具“运动员”和“裁判员”两种职能的现象，从而克服我国社会治理结构中的最高层因角色冲突而导致的功能障碍性治理失灵。也就是说，我国在社会治理结构上需要扬弃相对简单的既有结构，转向一种多层次的复合型结构，以适应一个利益多元化社会在治理上的需要。
             三.  党的领导：靠规则还是靠干部？
     在眼下的中国，能够在社会治理中承担统帅性职能的主体是中国共产党。因为，中国共产党是中国社会中的政治领导核心，党的政治路线和基本方针对中国的政治、经济、文化等各方面都具有决定性的影响，其在中国社会治理中的地位和作用类似于发达国家中的立法层级。然而，这并不意味着，中国现有的社会治理结构就能保证党继续有效地发挥其政治领导作用。因为，在我国既有的社会治理结构中，党和政府之间实际上并无明确的职能分工，双方的职责和任务中有相当部分是重叠的。这种状况既使党组织身陷大量执行性的治理职能，没有充分的精力专注于高层次、大范围、长时期的社会治理问题，又使党组织直接卷入了各种具体的利害关系和矛盾，难以超脱于各种具体利益之上。结果，在很多情况下，党的各级组织实际上被政府官员的本位利益所“俘获”，党的政治领导成了官员利益的保护伞。因此，在利益多元化的社会环境中，要想使党能有效地发挥政治领导核心作用，必须使党组织退出具体的社会行政管理和公共服务领域，专注于社会制度规则的制定和执行。
     这并不意味着削弱党的政治领导核心作用，而是说，在利益结构多元化的条件下，党需要变革其发挥政治领导作用的基本方式。党不应继续置身于各类具体的社会领域之中，并直接掌控这类领域中的决策活动，而应从各类具体社会领域中超脱出来，转向为不同社会领域中的合作交往和利益博弈提供基本的行为规范和准则，并由此成为各类社会领域的规范者、引导者和仲裁者。党应该使完备的、成体系的制度规则成为体现自己政治路线和基本方针的主要载体，并通过全面、严格的执法来贯彻自己的路线和方针。换言之，党要靠不断完善的立法和高效的执法来引导社会中的资源配置和各类社会主体的行为取向，并影响社会的发展方向和重点。借用毛泽东一句名言的句式来讲就是：在新时期里，党发挥政治领导核心作用的基本方法应该是“政治路线确定之后，规则就是决定的因素。”（毛泽东的原话是“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”见毛泽东“中国共产党在民族战争中的地位”一文。）
     这样一种党的政治领导，再加上中华民族优秀文化传统中传承下来的共同价值原则，将构成新时期里中国社会治理结构中的统帅性层级。这种社会治理模式与我国现有社会治理模式的一个重大区别在于党政关系的重大变革。因为在这种社会治理中，处于社会治理结构顶层的是中国共产党，不是政府；党是“裁判员”和立法者，而政府作为承担社会管理和公共服务职能的行政主体，只是一个中间性的治理层级。这样的党政分离既有利于党在新时期里更有效地发挥政治领导核心作用，也能为系统地监督和约束政府权力开辟必要的制度空间。