审慎理财以图持续发展——评唐英年二○○五至○六年度财政预算案

    三月十六日，财政司司长唐英年在立法会发表二○○五至○六年度财政预算案，称经济复苏和政府审慎的理财原则，使香港财政综合帐目五年来首次录得盈余，预计二○○四至○五年可实现120亿元盈余，并可提前一年实现减赤目标。唐英年又称，尽管香港经济重上升轨，但仍面临诸多挑战，政府将以“市场主导、政府促进”的原则，促进公平竞争、塑造良好营商环境，推动经济发展和社会稳定，并通过务实、稳健和审慎的理财方针为此提供保证。因此，尽管经济趋于好转、财赤明显改善，但这份财政预算案仍谨守审慎的、可持续的理财原则，努力开源节流、严控开支，以保持未来香港的持续发展。
    经济稳步复苏，带动财赤改善
    本港经济历经数年调整，已重回升轨，二○○四年经济增长高达8.1%，失业率亦逐渐回落至年初6.4%的水平，分别为四年来最高和三年来最低。在经济复苏的带动下和政府控制开支的努力下，卖地等非经常收入远较原先估计为高，而开支项目、尤其是经常开支则低于预期，这使得综合帐目在二○○四至○五年度预计可录得120亿元盈余。不过，由于二○○四至○五年度发行的政府债券最终需还本付息，故除去债券数额后，综合帐目实际上仍为134亿元赤字。
    不过，尽管香港经济重上升轨、政府财政得到改善，但仍存在诸多挑战和不稳定因素，审慎理财原则松懈不得。第一，香港是一个高开放度的经济体，极易受到世界经济波动的冲击，而石油价格居高不下、利率波动和美汇风险，均有可能对世界经济产生严重冲击。第二，去年卖地收入高达313亿元，是实现本财政年度盈余的重要因素，但地价收入和薪俸税、利得税、印花税等增幅较大的收入来源，均对经济波动比较敏感，故上述经济风险同时也意味着财政风险。最后，二○○四至○五年度的盈余，在相当程度亦应归功于政府缩减公务员编制、调低公务员薪酬等控制政府经常开支项的艰辛努力，但政府减薪官司目前尚未判决，一旦政府在年中公务员减薪诉讼中败北，则不仅要马上赔偿96亿元，更需在以后每年增加46亿元薪酬支出。
    坚持审慎理财，化解代际风险
    除了唐英年提到的上述经济风险和财政风险外，香港在未来的经济发展中还要面对诸多其他挑战，尤其是“代际风险”。以政府公共服务和公务员队伍为例，由于香港回归祖国仅七年多，多数公务员尚未退休，但以后则需同时支付在职公务员的薪酬和退休公务员的退休金和养老金。也就是说，对于政府公务员现在做出的公共服务，政府财政不仅要在其在职期间支付薪酬，而且要在他们退休后支付退休金；同时，从会计核算的角度看，尽管按照“现金收付制”，退休金的支付属于以后的事情，但按照“权责发生制”，它实际上应该划归为当前的支出。二者之间的差额，实际上是政府公务员“成本－收益”的代际分布。
    同样道理，人们对整个社会的贡献主要是在工作期间做出的，但所获报酬不仅包括就职期间获得的薪金，而且在个人储蓄不足以应对退休后的生活时还应得到某种生活保障，因为它实际上是对就业期间所做贡献的补偿。至少从整个社会的角度，由于经济发展和生活水平的提高，人们工作期间获得的收入往往只是其全部贡献的一部分，他们在退休或失业后的收入支出差额，需要政府财政承担一定比例。按照“权责发生制”，财政对就业人员退休后的未来支付，实际上是对其当前贡献的补偿性回报，它同样属于一种社会成本收益的代际分布。
    实际上，香港正快速进入老龄化社会，从一九九二年到二○○四年，香港的人口年龄中位数已由32.2岁增至38.5岁，55岁以上人口占总人口的比例则由17.8%增至20.4%。不论是子女赡养还是政府提供支持，老年人为维持生活总需要一定的收入来源，而它在某种程度上是对其工作期间所做贡献的补偿。面对老龄化趋势及其蕴含的“代际风险”，香港财政理应有些准备，以保障他们能够过上有尊严的生活。在老年人口趋于增加的同时，“有尊严的生活”所需要的资金也将随着经济发展不断提高，这意味着化解代际风险所需资金是不断增加的。
    对于唐英年司长的财政预算案，中联办主任高祀仁曾评价它“是非常的务实，也非常符合香港实际，并且有利于香港经济发展”。这一评价是中肯的：面对上述经济风险、财政风险和代际风险，政府部门大意不得，财政预算理应有所预见。某些媒体指责财政预算案在财赤大幅改善的情况下，丝毫不放松开源节流的力度，是过于保守的做法，是“守财奴”。这种指责是完全没有道理的，也不符合香港市民的长期利益和根本利益。
    税种升降微调，促进持续发展
    尽管预算案仍以审慎理财、严控开支为基调，但为了改善民生、塑造良好营商环境并推动香港经济可持续发展，本财政年度的预算报告还是对财政收支的不同环节进行了调整。其中，两大税收方面的调整，可以说是本年度财政预算案的亮点：其一，提高子女免税额，增设供养55至59岁父母免税额；其二，开征环境税。税收方面的一减一增，凸现了政府体恤民生、化解代际风险、追求可持续发展的努力。
    老龄化意味着年轻一代有越来越大的供养压力，再加上香港经济转型所产生的结构性失业难以在短期改观，故提高供养父母和子女人士的免税额，能给予压力重重的年轻一代很大的帮助。两类免税额可分别使10万和30万人受益，政府为此少收税款愈10亿元，体现了政府体恤民生、致力于扶贫抒困、缓解工薪阶层压力的愿望。
    预算案建议开设环境税，虽着墨不多，实含重要深意。环境保护不仅涉及每个人的生活环境，而且关系到社会经济发展的可持续性，这已引起世界各国的高度关注，并推出了诸多改善环境、增强资源环境支撑能力的成功做法。在这方面，香港似乎落在了后面。预算案指出，香港单是每日倾倒在堆填区的胶袋废料即达1,064公吨，每位市民平均每天丢弃近5个胶袋，造成了严重的环境污染和资源浪费。设立环境税，不仅有助于人们减少环境污染，而且可增加用于环境保护的资金，并据此推动环保事业的发展和社会经济的可持续发展。
    在这方面，不少国家或地区均有成功的经验值得借鉴。笔者在韩国生活期间，对韩国政府的做法深有感触：政府规定，任何生活垃圾必须用白色胶袋或黑色胶袋（分别用于可回收和不可回收垃圾）装好后才能丢弃，否则处以高额罚款；所有胶袋均需以较高价格购买（任何超市或便民店有售），所售资金的大部分做为环保专项资金，用于环保事业。这种行政规定（不准乱丢垃圾）和市场机制（高价购买胶袋）相结合的做法，不仅能够鼓励人们减少垃圾丢弃、增加环保资金，而且符合“谁污染谁付费”的经济效率原则。不论采用环境税还是借鉴行政与市场相结合的模式，预算案提出的环境税均表明政府已关注到环保问题，这是一个可喜的开始。
    （原文载于香港《紫荆》杂志2005年第4期第34-35页）