金融监管力度加大

    经济走势跟踪
    Macroeconomic trend monitor
    中国社会科学院宏观经济运行与政策模拟实验室
    中国社会科学院经济研究所决策科学研究中心
    中国社会科学院经济所《宏观经济与政策跟踪》课题组
    2017年第29期（总第1734期）2017年5月5日（星期五）
    经济热点分析
    　　
    金融监管力度加大
    [导读：今年3月下旬以来，金融监管力度不断增加，“一行三会”先后密集出台多项政策，针对行业乱象和违法行为进行整治打击，弥补监管漏洞。4月25日，中共中央政治局就维护国家金融安全进行第四十次集体学习，习总书记强调，“金融活，经济活；金融稳，经济稳。”要求将“维护金融安全作为治国理政的一件大事”，并提出六项任务。金融监管部门随之进一步提出维护金融安全的多项举措，进一步加强金融监管。金融是现代经济的核心，如何守住金融安全的底线，保证金融长期稳定，又要让金融起到经济助推器的作用，监管的力度和节奏就至关重要。]
    金融安全不容忽视 金融整顿恰逢其时
    中共中央政治局4月25日就维护国家金融安全进行第四十次集体学习。习近平总书记强调，必须充分认识金融在经济发展和社会生活中的重要地位和作用，切实把维护金融安全作为治国理政的一件大事，扎扎实实把金融工作做好。并就维护金融安全提出六项任务，一是深化金融改革；二是加强金融监管；三是采取措施处置风险点；四是扩大直接融资；五是防范和化解金融风险；六是完善党领导金融工作的体制机制。由此可见，中央已经将金融安全的重要性提高到治国理政的新高度，意义重大，影响深远。
    在此之前，金融监管力度已在持续加码。2017年3月下旬以来，“一行三会”（央行、银监会、保监会和证监会）先后密集出台多项政策，针对行业乱象、违法行为进行整治和打击，弥补监管漏洞。其中，人民银行推出MPA考核、银监会10天7个文件密集落地、证监会严惩数家公司、保监会发布39条措施明确保险业风险防控的九大重点领域等等。这些措施都显示了中央对金融安全的高度重视，足见当前防范金融风险的重要性和紧迫性。
    中共中央政治局进行集体学习后，“一行三会”纷纷召开会议，明确2017年的工作重点，多举措维护国家金融安全，其中银监会称将深入排查银行业各类风险。
    报道援引银监会指出，将积极主动地参与监管协调，并密切盯防重点领域风险，认真做好各类专项治理工作。
    针对目前部分领域仍存在监管空白，急需补齐监管短板。银监会还表示，将全面梳理银行业各类业务监管规制，尽快填补监管法规空白，补齐监管制度短板；今年还要加快健全现代银行公司治理结构、提升金融服务实体经济质效等六项重点任务。
    央行则表示，要高度重视防控金融风险，加强金融监管协调，有序化解处置突出风险点，并继续实施稳健中性的货币政策，着力增强金融支持供给侧结构性改革力度，进一步做好金融支持“三去一降一补”，深化金融重点领域和关键环节改革。同时，国家外汇管理局表示，要防范跨境资本流动的过度冲击，维护金融市场的稳定。
    证监会亦称，当前要结合资本市场实际，准确研判各种风险，逐项细化分解，并将始终保持依法全面从严监管，保护投资者合法权益，协调推进资本市场改革稳定发展和监管工作。
    保监会同时提出，要梳理排查监管漏洞，弥补监管短板，督促市场主体健全内控制度，形成依法合规经营的长效机制；要突出责任担当，坚决打击违法违规行为，治理保险市场乱象，坚持引导行业回归风险保障本源。“要切实强化监管，认真抓实当前保险监管重点任务，特别是要把近期出台的监管措施真正落到实处。”保监会指出。保监会有关负责人表示，保险机构要坚守保险保障本位，不得炒作概念和制造噱头，将着力整治产品不当创新，并采取一定期限内禁止申报新产品等监管措施。
    新华社4月30日记者文章指出，力度空前的金融整肃行动并非空穴来风，当前中国金融风险总体可控，但也面临不少挑战。经济稳中向好的态势也为加强监管提供了较大政策空间，目前是整顿秩序、推进改革的较好时间窗口，需要及时抓住。
    文章称，从国际看，一些国家的货币政策和财政政策调整形成的风险外溢效应，有可能对中国金融安全形成外部冲击。从国内看，不良贷款增速有所放缓但仍难言见底、影子银行规模过大、监管套利增多等。
    文章表示，“不管是国海证券的‘萝卜章’事件，还是民生银行的‘假理财’案件，都是各种金融乱象的局部反应，到了必须出重拳治理的时候。”
    文章认为，“中央就维护国家金融安全提出六项任务，这为未来一段时间中国的金融工作提供了行动指南。”监管重拳出击必然会伴随着压力和阵痛，这在近期的金融市场上已经有所体现。这要求一方面要把握好力度和节奏，防控好调控过程中可能出现的各种风险，引导市场心态向良性面发展；另一方面要保持定力，面对压力挑战，要有一如既往的决心和魄力。
    二季度政策趋势：金融监管趋严
    盘古智库认为，中国现在处在一个风险日益显性化的阶段，内外风险共振的风险亦较为明显，中国将防控风险放在了更加重要的位置上，逐步强化金融体系的风险防控。这是正确且必须的。
    盘古智库预计，2017年，大资产管理领域将迎来相对统一的监管框架，商业银行表内同业业务和表外业务将受到更加严格的监管，银行违规处罚可能进一步升级，信托部门、保险部门、券商投行及资产管理、基金公司子公司等都可能面临较为严苛的监管，金融去杠杆将深入进行。
    金融风险防控政策更加严格，是必要的，但是，监管整肃政策制定和实施需要考虑到政策供给的适度性问题，需要考虑针对性、合理性和协调性，更要考虑到政策可能出现的副作用甚至是负作用，即需要考虑风险防控政策的有效性以及政策自身可能存在或引发的风险。
    回顾中国政府部门出台的应对经济和金融风险的政策，需要考虑的问题是政策供给是多了还是少了？真正得到落实的是多少项？政策的效果是如何？政策不在多少，而在于是否可行、是否可信、是否有效，否则，面临日益显着的风险，政府资源和政策工具亦会捉襟见肘。
    更重要的是，金融监管政策需要多方协调，各自为政的政策符合我国分业监管体系的特征，但是，在混业监管趋势下，监管协调更加重要，监管协调是应对分业监管和混业经营制度性错配的基本政策，监管协调是防范金融强监管叠加衍生新风险的基本保障。
    中国如何守住金融安全底线？
    FT中文网专栏作家沈建光认为，本次政治局会议有两点不寻常之处：一是这是十八大以来，政治局首次就“维护国家金融安全”主题进行集体学习，出席人员规格之高，涉及部门范围之广超出以往金融专题会议；二是会议罕见地将维护金融安全提到国家战略高度，强调维护金融安全是治国理政的一件大事，凸显了中国最高决策层对金融安全的高度重视和自上而下防范金融风险的决心。
    中国金融系统到底有哪些风险值得引起中国最高决策层如此重视？上述风险是否到了危及金融安全甚至治国理政的程度？而一旦中国开启了一轮从上至下的防风险行动，能否能够取得效果，守住金融安全底线？
    中国金融系统到底有哪些风险？
    以往对中国金融风险的警告往往来自于海外，不仅包括IMF、BIS等国际金融机构也包括一些海外对冲基金与机构投资者。前者只是从经济理论上提供金融风险的判断依据，而后者则往往在看空的同时又采取做空策略，对中国经济与金融市场的影响更为直接。然而，对待上述警示，过去中国决策部门大多表态比较自信，不予理睬或者反驳批评作为回应，而此次会议中国高层直视问题的重要性与严峻性实属难得。
    中国面临的金融风险有哪些？近年来企业杠杆率大幅攀升，影子银行规模过于庞大，信贷资金大多进入房地产与收益较低、期限较长的地方政府投资项目，资产价格超出合理水平，僵尸企业、预算软约束企业扭曲银行的定价机制，民间集资与P2P等游离于监管之外，汇率政策缺乏灵活性等等都是中国金融系统潜在的风险点。
    IMF在4月19日发布的《全球金融稳定报告》（GFSR）中提到中国信贷快速增长使得金融稳定风险不断增加。IMF报告中提到，当前中国银行业的资产规模已达到GDP的三倍以上，而其他非银行金融机构的信贷敞口也有所增加。中国许多金融机构资产负债存在着严重错配，流动性风险和信贷风险处于较高水平。而在去年10月IMF的一篇《Resolving China’s Corporate Debt Problem》工作论文中，提到中国2009年-2015年间信贷平均增速高达20%，大幅超越名义GDP增速，需要防范西班牙、泰国以及日本这些信贷缺口类似经济体的前车之鉴。
    而国际清算银行BIS近年来也频频警示中国银行业风险，根据BIS在2015年9月首次提出的以私人非金融部门信贷/GDP缺口测量各国债务水平的指标来看，中国在两年前这一缺口指标便已经高达25%，超出2%-10%的正常范围，是全球最高水平。以史为鉴，BIS提出一旦一国缺口指标超过10%，随后三年，该国有2/3的概率发生“严重的银行业紧张情况”，并预测中国会在三年内发生银行业危机。
    FT首席经济评论员马丁?沃尔夫也在2016年中国发展高层论坛上与全国人大财经委副主任吴晓灵有过激烈的观点交锋，针对吴晓灵提到的中国债务率并不严重的观点，马丁?沃尔夫之言，危机爆发前决策层往往都认为没有问题，如英国银行在遭遇300年来最严重金融危机之前也称其资产负债表表现很好，但危机往往在忽视中爆发。而在近期专栏文章《中国如何摆脱债务陷阱？》提到，中国仍然需要依靠债务快速增长才能维持经济增速，而且摆脱这个陷阱的所有方法，看上去都很艰难。
    中国如何守住金融安全底线？
    既然金融风险近年来一直都存在，但为何中国并未出现教科书中的危机并未如期而至，是什么独特之处挑战了传统经济学的理论框架？
    中国央行研究局局长徐忠3月20日发表的央行工作论文《中国稳健货币政策的实践经验与货币政策理论的国际前沿》对转型中的中国货币政策经验进行了梳理，其中提到不少有益观点。文中提到的诸多中国创新的货币政策实践操作，或许与中国并未出现预期中的金融危机联系紧密，具体包括：
    一是中国货币政策目标的多重性。与大多数国家单一通胀目标制或者就业与通胀双目标制不同，中国货币政策包含价格稳定、促进经济增长、促进就业、保持国际收支大体平衡、金融改革和开放、发展金融市场六大目标。而根据以往经验，中国货币政策目标在操作中的权重也会由于经济环境的变化不断调整，有一定的灵活性。比如金融危机之时，由于担忧经济增长与失业，中国央行便出手很快，但美联储并未对雷曼进行救助，推倒了第一块多米诺骨牌之后，后期救助成本显著增加，甚至量化宽松，零下限等金融创新纷纷而至且传染至其他国家，直至今日，全球经济也未恢复到危机之前，全球货币政策仍大多处于从非常态之中。
    二是并未默守“不可能三角”理论。不可能三角理论讲述的是一国央行不能同时实现资本自由流动、货币政策独立、汇率稳定这三个宏观经济目标。而根据过去中国的金融实践，中国大多数时候并未选择不可能三角的角点解，而是通过资本项目有限开放、汇率有管理浮动和货币政策一定程度上自主独立的中间状态的选择指导中国实践，避免了资本大规模流动对经济的冲击。此外，金融危机以来的经验又显示三元悖论逐步向二元悖论转化，即不论采用何种汇率制度,资本自由流动和货币政策独立性都不可兼得。这也说明，理论总是不断完善的，实践的发展往往领先于理论，一味默守书本理论，有时并不明智。
    三是创新货币政策框架转型。在计划经济初期，中国大多应用数量型工具，而伴随着市场改革的深化，微观主体自主决策能力的增强，数量型直接调控需要向市场化、价格型间接调控转变。但结合中国面临的结构性矛盾，央行创新使用了SLF、MLF、PLS等流动性工具，一方面支持金融服务实体经济的目标，另一方面，通过利率走廊（SLF为利率走廊上限）与中期指引（MLF是主要的中期政策利率）的尝试作为过渡，同时培育国债市场等完善利率传导机制，引导中国货币政策框架逐步向价格型调控转型。
    四是协调推进利率、汇率和资本项目可兑换，以逐步实现人民币国际化目标。与大多数国家明显先后次序的完成利率、汇率改革以及资本项目开放不同，中国央行在上述改革方面提出了协调推进的方式。同时，中国央行强调，即使是资本项目可兑换，也是有管理的可兑换，特别是对反恐、反洗钱、反避税天堂等方面，是拥有严格监控的。此外，央行表示可以对短期资本流动和外债进行宏观审慎管理，甚至在应急情况下临时性外汇管制措施，这些也与上个世纪八十年代末盛行的华盛顿共识有很大的出入。而危机的出现也让国际社会对华盛顿共识开始反思。
    综上表明，中国在金融实践操作方面确实有不同于传统理论之处，甚至近年来中国的发展表明，中国实践的创新操作很多情况下是领先理论发展的，这使得中国的政策往往灵活性更强，或许也可以为中国并未出现预期中的金融危机提供一个解释。
    现在是化解金融风险的良机
    有观点认为，虽然中国通过政策创新避免了短期内的危机爆发，但只是将问题推后，如果情况得不到改善，可能会有更大的危机与风险。但好在此次政治局会议显示了中国自上而下对防范金融风险的高度重视，诸多防范房地产泡沫、加强影子银行监管的举措都在持续推进，且防风险不仅集中在一行三会，更涉及到多个部门政策配合，有助于让这一最高决策层基调落实。
    同时，考虑今年以来的经济内外部环境有所转好，内部一季度经济增长好于预期，实现了开门红，稳增长压力减小。外部方面出口一转去年的颓势，出现了大幅增长；4月中美首脑会晤后，美国总统特朗普一改此前对华咄咄逼人的态势。此外，美元走强压力也在减弱，中国资金大规模流出态势也出现逆转。
    所以，中国去杠杆与供给侧改革其实迎来了很好的机遇期，如果能够坚持这一基调，即便承受一定程度的经济增长放缓的阵痛，在可承受范围内，为中国拨出累积多年的高杠杆高负债的毒瘤，有助于为19大后的中国经济更健康的发展奠定基础。
    应释放一些风险点以保长期金融稳定
    北京大学国家发展研究院副院长黄益平在最新一期长安讲坛上表示，中国已经进入金融风险高发期，中央提出系统性防范金融风险极有必要，在短期内允许违约和破产，释放一些风险点才能保长期金融稳定。
    “在过去三五年时间里，似乎每一个风险都在不同的领域游走，一会是股市、一会是房地产、一会是债市、一会是外汇市场，不同的时期在不同地方体现。这是值得我们高度警惕的现象。”这些现象表明中国进入金融风险高发期。金融风险很容易在不同部门之间传导，银行危机和货币危机之间的相关度非常高，如果发生银行危机，接着再发生货币危机的概率比较高，反之也是这样。
    由于中国政府兜底，一直没有释放风险点，从而经济当中的很多风险点在积累，这也导致了金融风险变得越来越大。“从这个意义上，短期内通过强化市场纪律释放、处置一些风险点可能是维持中长期金融稳定的一个很重要的条件。如果把问题都兜起来，最后有一天谁也兜不住，就会发生系统性问题。”他说，在短期内允许违约和破产才能保长期金融稳定。
    黄益平认为，货币政策要与监管政策相配合，在去杠杆、控制风险等方面要发挥一定的作用，但不太赞同把金融稳定（目标）或者金融变量直接放在货币政策决策机制里。货币政策要稳健、审慎、要配合宏观审慎监管政策，但如果希望通过货币政策来调控一些金融风险指标，比如资产价格、杠杆率等，难度比较大。把金融稳定纳入货币政策目标，效果不明显。同时，这么做难度非常大，其中一个原因是经济面临的冲击是多种多样的，面对不同的冲击做预期，不同的政策反应导致的结果会有很大的差别。
    看待金融监管不能急功近利
    随着近来管理层在金融监管方面采取了一系列新措施，针对一些对金融监管误解甚至指责的情绪有所升温，人民日报海外版5月5日刊登热点聚焦文章称，长期而言，建立完善有效的监管体系却是保护百姓“钱袋子”安全，促进金融市场乃至国民经济持续健康发展的必要之举，看待金融监管不能急功近利。
    面对原有“套利格局”改变带来的短期市场波动，专家指出，中国金融市场发展迅速的背后也伴随着一些规则破坏和投机取巧行为。从眼下看，加强监管似乎确实让市场有所降温。
    文章称，金融脱实向虚必须扭转，在融通不同经济主体需求的过程中，如果资金脱离了实体经济需要，停留在不同机构间空转套利甚至参与投机炒作，则无异于“击鼓传花”，既不能为经济注入真正的活力，又无法实现自身平稳健康发展。
    中国人民大学财政金融学院副院长何平称，“金融‘脱实向虚’本质上是资金之间的相互炒作。对银行来讲，这体现为委外业务增长较快、银行与资金使用者之间距离较远、资金周转中间环节过多等，从而抬升了实体经济融资成本。因此，持续规范金融秩序十分必要。
    针对不久前中国证监会对“忽悠式”重组再挥重拳，分析人士指出，虽然相关监管措施在短期不可避免地会造成某种程度的市场低迷，甚至促使一些“庄家”离场，但这种“破”对于净化市场环境、保护广大投资者利益、发挥直接融资功能来说，无疑是一种“立”。
    面对保险领域出现的新问题，中国保监会及时净化金融市场生态。何平说，目前中国金融领域法律不够健全，制度也不够成熟，短时期内对行政手段还较为依赖。未来，金融监管还需更多回到制度建设上来，压缩资金流转环节，规范金融秩序。
    金融监管需要把握好力度和节奏
    《经济参考报》5月5日刊登徐高的文章称，强化金融监管既是对过去金融监管滞后于金融发展的纠偏，也是维护金融安全的需要。但金融监管的强化也会碰到反作用力，甚至带来新问题。因此也需要把握好力度和节奏。
    文章认为，强监管应避开以下三个认识上的误区，即认为金融监管力度越强越好；认为金融同业业务越少越好；金融杠杆越低越好。
    徐高表示，“强化金融监管能在一定程度上防控金融风险，但同时也会对金融创新有所抑制。”金融创新虽然可能存在规避监管的成分，但也是在中国经济结构转型、实体经济融资需求变化的大背景下，金融业发展的内在需求。对金融创新的过度抑制，不利于疏通金融资源进入实体经济的渠道，也不利于我国经济转型。
    此外，金融监管政策对金融和实体的影响有滞后性和累积性，未来形势如果因为前期监管压力累计过多而恶化，监管政策将陷入进退两难之境：监管力度若不降，形势可能进一步趋紧；力度若降低，则可能伤及监管声誉。因此，在研究制定金融监管政策时，需要有前瞻性，并在力度上留有余地。
    对于金融机构之间的业务往来，文章认为也有其合理性和必要性。因为中国的金融体系以大银行为主导，存款等金融资源多集中于大银行。而在经济发展逐步转向创新驱动模式时，实体经济越来越多样化的融资需求，很难仅靠大银行来满足。中小银行和其他金融机构在服务特定实体企业时，可能更具比较优势。
    因此，有必要通过金融同业业务在金融体系内部优化资源配置，更好实现服务实体经济的目标。而这也能提升金融资源的利用效率，盘活存量金融资源。所以，对不同的金融同业业务需要区别对待，有保有压，不可一刀切地加以压制。
    文章指出，过去两年曾发生过的股市异常波动和债市泡沫都凸显了金融杠杆的危害。不过，金融杠杆绝不是越低越好。杠杆是绝大多数金融业务的天然属性之一。在现代部分准备金制度下，所有商业银行都自带金融杠杆。也正因为带有杠杆，期货等金融产品才能够让投资者相对便捷地管理风险。此外，2015年的股市异常波动也已充分展现了金融杠杆过快下降的危害。
    因此，过度追求金融降杠杆，既不符合金融运行的规律，也不利于金融体系稳定。控制金融杠杆风险的核心，应当是将杠杆倍数控制在适度范围内，让加杠杆的金融主体有足够的资本缓冲来吸收波动，而不至于让风险蔓延出去。
    为维护金融安全，必须加强金融监管。但在加强监管的同时，也要把握好监管力度。目前，强化金融监管已经取得明显成效，有效化解了若干潜在金融风险。同时也需注意到，当前金融市场波动有加大倾向，相关预期也有浮动的征兆。
    对此，监管者需要从中国金融业发展的特点和规律出发，遵循稳中求进总基调，防范极端情况出现，尤其要严防钱荒等极端事件的重演。
    （完）
    （整理、编写、责任编辑：王砚峰）
    2017年第29期（总第1734期）2017年5月5日（星期五）
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