民间投资增速陡降：原因和对策

    经济走势跟踪
    Macroeconomic trend monitor
    中国社会科学院宏观经济运行与政策模拟实验室
    中国社会科学院经济研究所决策科学研究中心
    中国社会科学院经济所《宏观经济与政策跟踪》课题组
    2016年第47期（总第1658期）2016年7月8日（星期五）
    经济热点分析
    民间投资增速陡降：原因和对策
    [导读：我国非公有制经济创造了60%左右的GDP、80%的就业、提供超过50%的税收。但今年以来，民间投资增速下行明显，1-5月，民间固定资产投资增速大幅滑落，同比仅增3.9%，与2015年年底10.1%的增速相比，被称为是“断崖式下跌”。民间投资的增速陡降，其原因主要是在经济新常态背景下，原有的投资模式无法带来预期回报，而长期困扰民间投资的一些矛盾还未得到根本解决。要激发民间资本的投资热情，还需要以市场化思维切实推进和落实改革的各项措施。]
    一、政府连续“出招”鼓励民间投资
    我国非公有制经济创造了60%左右的GDP、80%的就业、提供超过50%的税收。但今年以来，民间投资增速下行明显。今年前4月，全国民间投资增长5.2%，比去年全年降低4.9个百分点，1-5月，民间固定资产投资继续滑落，同比增3.9%，相较于去年年底民间投资10.1%的增速，这个数据可谓断崖式下跌，为多年来最低。（见下图）
    
    针对这种情况，国务院等政府部门连续释放稳定民间投资政策信号，从5月开始派出督查组分赴各地开展专项督查，收集意见，分析原因，制订政策，频频“出招”，力求促进民间投资健康发展。（见下表）
    

时间	决策部门	主要内容和措施
2016年5月4日	国务院常务会议	决定对促进民间投资政策落实情况开展专项督查，着力扩大民间投资。
2016年5月9日	《人民日报》“权威人士”系列文章	《开局首季问大势——权威人士谈当前中国经济》一文，指出“民营企业投资大幅下降”正在成为一个不容忽视的“风险点”。
2016年5月12日	国家发改委	国家发改委每月定时定主题新闻发布会，提出稳定民间投资的七项措施。
2016年5月16日	国家发改委	召开促进民间投资培育新动能发展新经济电视电话会议。
2016年5月19日	国务院促进民间投资专项督查动员部署会议	深入学习贯彻习近平总书记和李克强总理关于大力发展非公有制经济和促进民间投资健康发展的一系列重要指示批示精神，对专项督查工作进行动员部署。
2016年5-6月	国务院	组织对促进民间投资健康发展政策落实情况开展全国督查，并委托全国工商联、发展研究中心和行政学院作了政策落实情况第三方评估，发展改革委、新华社也作了大范围专题调研。
2016年6月22日	国务院常务会议	听取民间投资政策落实专项督查工作汇报，要求以不断深化改革调动民间投资积极性。
2016年6月28日	工业和信息化部	发布《促进中小企业发展规划（2016－2020年）》。
2016年7月4日	国务院办公厅	发布《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》。
2016年7月7日	国务院常务会议	听取政府和社会资本合作模式推广情况汇报，推动更有效激发社会投资活力。

    7月4日，国务院办公厅发布“关于进一步做好民间投资有关工作的通知”，要求首先充分认识促进民间投资健康发展的重要意义，其次要认真抓好督查和评估调研发现问题的整改落实。
    通知指出，促进民间投资政策落实专项督查和第三方评估调研发现，在部分地区、部分领域，存在着政策措施不落地、政府职能转变不到位、民营企业融资难融资贵、难以享受同等“国民待遇”、企业成本高负担重等突出问题。各省（区、市）人民政府、各有关部门要“对号入座”，逐项检查，及时整改，举一反三研究完善相关配套政策和实施细则，切实加强和改进本地区、本部门、本系统促进民间投资各项工作，确保取得实效，并于8月15日前将阶段性整改结果和下一步整改工作重点报送国务院办公厅，抄送国家发展改革委。
    国家发展改革委要会同有关部门成立督导组，从7月中旬开始，对民间投资体量大、同比增速下降较快和近期民间投资增速滞后的省（区、市），组织开展重点督导。
    《通知》还要求，要继续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，今年下半年，国务院审改办要会同有关部门，对“放管服”改革落实情况进行专项检查。
    第四要努力营造一视同仁的公平竞争市场环境。各省（区、市）人民政府、各有关部门要对照国家政策要求，坚持一视同仁，抓紧建立市场准入负面清单制度，进一步放开民用机场、基础电信运营、油气勘探开发等领域准入，在基础设施和公用事业等重点领域去除各类显性或隐性门槛，在医疗、养老、教育等民生领域出台有效举措，促进公平竞争。
    各省（区、市）人民政府要针对自行出台的政策，开展全面自查，坚决取消对民间资本单独设置的附加条件和歧视性条款，加快健全公平开放透明的市场规则，切实营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境。有关自查情况于8月15日前一并报送国务院办公厅，抄送国家发改委。
    第五要着力缓解融资难融资贵问题。《通知》要求，银监会要抓紧会同有关部门开展专项检查，督促银行业金融机构严格落实支持实体经济发展的各项政策措施。要切实做到“三个不低于”，即对小微企业贷款增速不低于各项贷款平均增速、小微企业贷款户数不低于上年同期户数、小微企业申贷获得率不低于上年同期水平；要坚决查处银行涉企乱收费；要引导金融机构运用大数据等新技术，创新适合中小微企业的融资模式，推动大型商业银行扩大服务中小微企业业务。各省（区、市）人民政府要主动作为，积极推动改进金融服务，拓宽民营企业融资渠道，降低融资成本，推进政府主导的省级再担保机构基本实现全覆盖。全国工商联、新华社等要加强对民营企业融资状况调研评估，及时反映企业诉求。
    第六是切实降低企业成本负担。各省（区、市）人民政府、各有关部门要加大工作力度，进一步抓好固定资产加速折旧、小微企业所得税优惠、阶段性降低“五险一金”费率等政策落实。要抓紧对涉企收费情况进行全面自查、集中清理，坚决砍掉不合理收费和中介服务环节。财政部要会同国家发展改革委等有关部门，抓紧开展涉企收费清理情况专项检查，推动降低企业成本，切实减轻企业负担。审计署要将涉企收费审计作为政策落实跟踪审计的重点内容进行跟踪。财政部要会同有关部门抓紧部署清理政府对企业各种欠款的专项工作。各省（区、市）人民政府、各有关部门要在规定时间内依法依规解决拖欠各类企业的工程款、物资采购款以及应返未返保证金等问题。
    第七是强化落实地方政府和部门的主体责任。各省（区、市）人民政府、各有关部门要切实履行主体责任，把调动民间投资积极性、促进民间投资健康发展摆上重要议事日程，主要负责同志要负总责、亲自协调，分管负责同志要具体抓督促落实，有效解决民营企业反映的突出问题。
    各省（区、市）人民政府、各有关部门要针对政府违约和政策不落实等问题，建立问责机制，提高政府公信力。要按照建立“亲”“清”政商关系要求，完善政企沟通机制，充分听取民营企业意见建议，主动改进工作。凡对企业实事求是反映问题进行打击报复的，要依法依规处理，从严追究直接责任人和有关领导人员责任。
    第八是加大政策解读和舆论宣传力度。
    二、民间投资增速下降原因
    国务院民间投资督查组汇总四大问题
    据多家媒体报道，5月20日，国务院派出9个督查组，赴18省份督查，举办300多场座谈会，实地走访500多家民营企业，访谈了3000多名企业家，发放调查问卷10000多份，到6月7日正式发布民间投资实地督查汇总结果。
    6月7日，国务院促进民间投资健康发展专项督查组的三位组长，国家发展改革委副主任张勇，工业和信息化部副部长冯飞，财政部副部长刘昆出席国务院新闻办发布会，就相关情况答记者问。
    他们重点回答的问题是，民间投资增速为何大幅下行？据张勇介绍，此次企业在督查中主要反映四大问题，既包括政策落实、政府管理服务的问题，也包括市场环境建设、企业自身发展的问题。
    据张勇介绍，此次企业在督查中主要反映的问题包括以下四个方面：首先在政策法规落实方面，一些法律法规政策措施缺乏配套细则，有的政策针对性、操作性还不够强；其次，在政府管理服务方面，行政审批有待进一步精简优化，地方监管服务有待同步提高；再次，在市场环境建设方面，“玻璃门”、“旋转门”在一些地方、行业仍不同程度存在，民营企业融资难、融资贵，企业负担重；最后是企业自身发展方面人才缺乏，用工成本高，民营企业建立现代企业制度相对滞后，管理水平有待提升，核心竞争力不强，缺乏技术创新等等。
    其中，张勇表示，“企业融资难、融资贵是我们这次去福建、江西听到的反映最集中的一个问题。”
    督查组分析认为，一方面随着经济下行压力加大，特别是一些产能过剩行业市场前景堪忧，银行在授信额度上会降低；另一方面，我国民营企业仍以中小民营企业为主，资产规模、抵押担保能力等比较弱。
    要解决这个问题，需要多方面努力。张勇表示，金融机构在防范自身的风险的同时，要更多地来支持实体经济发展。地方政府可以做大量工作。另外，还要更多地给企业提供一些直接融资的渠道，包括上市和发行企业债券等。
    此外，企业税费负担较重，获得感不强也是集中反映的问题。
    刘昆表示，近几年，政府拿出真金白银、多方面措施来降低企业税费负担。督查情况来看，一些企业在税费负担方面的获得感不强，有一些企业反映负担比较重，这与减税政策是矛盾的。因为企业现在面临的经营环境比往年差，利润没有以前那么高，税费即使减少了，仍然感觉负担较重。他认为，深入推进减税降费，要狠抓政策落实，加强宣传政策培训，使好的政策惠及民营企业。
    另外，张勇表示，有一些问题是属于市场自身的问题，比如用工成本，过去几百块钱就能雇佣一位工人，但现在福建的雇工成本将近3500-4000元一个月，同时企业承担五险一金等等。政府在搞好平衡、调度、安排的基础上，应该能够为企业创造条件，降低一些企业承担的社会负担，这是政府需要做的。
    冯飞在回应《21世纪经济报道》记者的提问时表示，民间投资增速下降，既有市场经济下行，企业家对未来投资前景有疑虑，不敢投资的原因，也有由于市场环境还不够好的因素。要促进民间资本投资，核心是构建习近平总书记提出的新型政商关系，让“清”和“亲”真正落地。这样一来，政府没有疑虑去支持民营企业的发展，民营企业对未来有美好的前景，才能真正解决问题。
    此外，还有一些地区性的问题，如东北地区的发展环境和东部沿海地区的发展环境相比，还有比较大的差距。四川和陕西政府人员为民企主动服务不够，政策对接不畅，重国企，轻民企，民企认为他们和国企不在同一个起跑线上。
    而在政府管理服务方面，行政审批有待进一步精简优化，地方监管服务有待同步提高，需要加强事中事后监管，更好地维护公平竞争。民营资本跟国企合作投资量下降明显，是部分地区民间投资增速下行的原因之一。
    6月22日，国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议，听取民间投资政策落实专项督查工作汇报，要求以不断深化改革调动民间投资积极性。
    会议指出，近期国务院组织对促进民间投资健康发展政策落实情况开展全国督查，并委托全国工商联、发展研究中心和行政学院作了政策落实情况第三方评估，发展改革委、新华社也作了大范围专题调研。从督查调研情况看，突出的问题包括：部分法规政策不配套、不协调、落实不到位；民营企业在市场准入、资源配置和政府服务等方面难以享受与国企同等待遇；融资难融资贵、缴费负担重；一些干部不作为、不会为、乱作为，少数地方政府失信等，这些都严重影响了民间投资健康发展。
    许善达：民企暂缓投资等待“营改增”到位
    有分析认为，民间投资增速趋势与税收“营改增”紧密相关，“营改增”改变了地方政府与民企通过税收返还“注水GDP”游戏规则，而使真实投资能力浮出水面。
    原国家税务总局副局长许善达对此回应指出，投资下降恰恰是“营改增”没到位以前的暂时情况。对于一位民资企业家来说，如果你在“营改增”之前投了资，很多投资内容是不能抵扣税款的。比如你要盖一个厂房，要是在5月1日前先投资了，开得是营业税发票，不能抵扣税款；不动产也是，你要是买一个楼，那么现在可以开增值税发票抵扣税款，如果你要是5月1日以前买的，那可没有一分钱可以抵扣。所以从投资角度来讲，“营改增”实际上是鼓励投资的，因为它降低了投资的成本。比如建筑业“营改增”2013年的时候就说要改，一些企业家，有项目，也有钱投，但不投，要等“营改增”改好了，可以抵扣了再投。
    “营改增”之前，投资规模下降，特别是民间投资下降，是正常的，改了以后，会有一定的增长。民营企业家想投资，一定要等到改了以后再投，就因为能抵扣税款和不能抵扣税款的差别特别大。
    （对于地方政府来说）“营改增”后，地方收入的规模还是有保证的，原来营业税是地方的，现在增值税中央与地方五五分成，地方的钱并不比过去少，还有保基数等一系列的规定做保障。
    学界对影响民间投资增速骤降的分析
    自从2012年以来，民间投资增速一直在下降。民间固定资产投资从2012年的超25%的高增长，到了2015年底下降至10.1%左右。进入2016年后，民间投资增速陡降，引发了各界人士的担忧。
    经济学者张斌等提出，垄断是经济发展的最大障碍，也是民间投资的最大障碍；海通证券首席经济学家李迅雷则提出，人口因素是民间投资下行核心原因。诺丁汉大学商学院（中国）金融学副教授华秀萍认为，来自制度逻辑层面的困惑与信心下滑在本轮悬崖式下滑中的作用不可忽视。在不少民间投资人与民营企业家的眼中，当前市场制度逻辑在中国的主导地位已经产生动摇，遏制了他们的投资信心。
    莫尼塔宏观研究主管、宏观经济分析师张璐认为，三方面因素导致了今年以来民间投资的加速滑坡：一是，实体经济投资回报率持续低迷是近年来民间投资下滑的大背景。但这尚不足以解释2015年以来民间投资增速的陡然坠落。二是，2015年以来民间资金“脱实向虚”，金融市场的“分流效应”，进一步加剧了民间投资的低迷。三是，财政发力背景下，政府性投资对民间投资产生了明显的“挤出效应”。
    北京大学博士后骆振心则认为，民间投资下滑反映了有效投资需求不足，根本原因是制造业投资回报率下降，但民间投资下滑并非源自政府投资挤出，这与中国的经济体制有关。长期以来，中国民间投资和政府投资基本上是分割的：一方面，各自投资的主要领域不同，在电网电力、石油石化等战略性产业和汽车、钢铁等基础支柱性产业，政府投资处于绝对主导的地位，民营投资难以进入这些行业；另一方面，各自投融资都有一套相对独立的体系，由于政府投资有国家信用的隐形担保，银行在投放信贷的时候，对民间投资和政府投资也是区别对待的，两者的授信和融资成本是不同，一个明显的特征就是国有企业“不缺钱”与民营企业融资难并存，甚至部分国企成为资金“二道贩子”，在获得大量低成本资金后再通过委托贷款、信托等理财渠道，把资金转贷给民营企业。因此，政府投资与民间投资之间并不是一个相互竞争的关系，也就不存在谁挤出谁的问题了。
    经济学家马光远指出，观察今年上半年民间投资的下滑，需要立足于当前中国经济新常态的背景。从这个角度来看，民间投资下滑最根本的原因，是在中国经济进入L型的背景下，依靠过去的模式投资一些领域，根本不赚钱了，所以民间不再去追加投资。民间投资所处的行业，大多在制造业领域，这些领域目前处在困难调整期，加上民营企业家对未来预期的不确定，从而会自动减少投资。再加上民间投资大量进入房地产领域“避险”，一部分民间投资到海外寻求投资机会，都是导致民间投资下滑的具体原因。民间投资这次出现明显下滑，再次提醒我们，按照过去的逻辑和思维，不做创新，很多产业已经没有太大潜力可挖；同时，也让我们再一次认识到民间投资的重要性，为从根子上解决民间投资的各种困境聚集了共识。
    三、民间投资如何重振
    提振民间投资需要“动真格”
    马光远认为，要切实解决民间投资的下滑问题，既要出台临时的措施以遏制下滑态势，又要从长期的观念、体制、机制等层面进行一次彻底的改革。
    一是更新观念。要在观念上真正贯彻中央的“两个毫不动摇”。过去多年，尽管在政策层面高层多次强调，要促进各类市场主体公平竞争，凡是法律法规未明确禁入的行业和领域，都应允许各类市场主体进入；凡是已向外资开放或承诺开放的领域，都应向国内民间资本放开；凡是影响民间资本公平进入和竞争的各种障碍，都要通通打掉。但由于观念的根深蒂固，导致有一些人在产业政策、融资以及市场准入方面，总是有意无意的设置一些障碍。比如把钱给国企不担心犯错误，但要给民营企业，总会担心惹麻烦。
    二是落实负面清单。从2005年“非公36条”到2010年的“民间投资36条”，关于鼓励民间投资的政策并不少，有些政策本身的含金量很高，但为什么民间投资的生存空间越来越小？一个重要原因，是我们在鼓励民间投资的思路上有问题。落实民间投资的平等待遇，必须通过负面清单的立法思维。对于限制或者民间投资暂时不能进入的领域，列一个负面清单，剩下的领域，对所有的主体同等对待，不许设置任何歧视规定，所谓的弹簧门、玻璃门、旋转门自然破解。
    三是鼓励实业投资。当前，民间投资在实业领域没有信心，不愿意投资，除了制造业整体处在困难周期外，房地产以及虚拟投资领域的虚火也是重要原因。在房地产和金融投资领域如果赚钱很容易，企业就不会去选择坚持做实业和创新。这是一种严重的资源错配，要扭转这种不利局面，必须在体制机制和政策落实上“动真格”。
    改革是民间投资健康发展的轴心
    刘波在《中华工商时报》上撰文指出，国务院《通知》中，改革方向已经明确，最重要的是在具体的工作中督促落实，最终的目的是要真正做到：凡是国家法律法规没有明令禁止的行业、领域，都要向民营资本开放；凡是法律、法规未明确提出准入条件的，都要向民营企业放宽；凡是对外资开放的投资领域，都对民资一视同仁。民营企业与国有企业的税收应实现同环境、同待遇、同政策，消除对民营企业的歧视，让双方在同样的水平线上竞争。只有在制度公平的情况下，民间投资的潜力才能最大程度地发挥出来。
    民营经济融资难的问题，原因有很多。从银行方面说，主要是金融机构往往注重内部监控，防范金融风险，不敢向民营企业提供贷款，同时由于不良贷款率居高不下，银行可放贷能力减弱。对此可以寻找多种方式解决，比如可以通过自然人发起的方式，共同组建各种类型的民间投资公司和中小企业发展基金，重点为民营中小企业投资提供资金支持。同时，还可以建立和发展多层次的信贷与担保体系，为传统民营企业提供金融服务。此外，疏通民营企业直接融资渠道，消除资本市场歧视，鼓励民营企业上市融资，也非常重要。
    《通知》要求对民间投资体量大、同比增速下降较快和近期民间投资增速滞后的省（区、市），组织开展重点督导，并要求各级政府、部门建立问责机制，提高政府公信力。这尤其重要，展现出了改革诚意。加强政府工作是确保民间投资稳健发展的轴心，以后的改革必须围绕这一点作为中心，并找到新的方式来落实。
    当然，民营经济也存在很多自身的问题，也需要改革，建立现代企业管理制度，从制度上保障民营经济发展。我们应当引导民营经济积极探索新的企业组织形式，推进机制创新，建立规范化的股权结构、法人治理结构和内部管理制度。
    在中国要建立的法治市场经济中，民营资本和国有资本应该有完全公平的待遇。发展民营经济，不应该靠其在经济减速情况下救急，而是要建立持久性的制度，保障其繁荣和发展，发挥其良性作用。当前，随着国企改革的推进，国有经济的战略性调整，在诸多产业领域，国有经济投资布局将有进有退，民营经济与外资将填充国有经济留下的空白。
    要以市场化思维推进改革激发民间投资
    洛振心认为，目前社会上对扩大民间投资的政策建议很多，主要的想法还是让民间投资转向其他行业，进入到原来只有公有经济才能经营的领域，民间资本进入到这些“暴利”行业后，的确是可以从中分得一杯羹，对扩大民间投资规模无疑是有着极大作用的。
    但是又带来了一个新的问题，中国民间投资占到制造业的八成，民间投资的转移留下的空间如何弥补，谁来做制造业？在封闭经济条件下，这个问题市场可以自己解决，当民间投资撤出制造业后，工业产品的供给少了，产品价格自然就上去了，会吸引资本回流到制造业，可以进行“再工业化”。但是在开放经济条件下，情况就大不同了，生产是全球化的，消费也是全球化的，如果民间资本大规模退出制造业，那么空间将会被外资企业占领，重新恢复本国的制造业将会异常艰难。事实证明，没有制造业来支撑的经济体是非常脆弱的，这在上一轮全球经济危机中已经展示得淋漓尽致。对制造业来说，固定资产投资极其重要，增加产业资本存量是制造业转型升级的一个重要因素。让民间投资进入其他行业，制造业的资本逐步转移到其他行业，对民间资本的短期扩张有利，但会打断制造业的升级转型的连续进程，对实施“中国制造2025”是非常不利的，特别是在目前中国“世界工厂”的地位日益削弱的情况下，民间投资“放弃阵地”对于制造业的持续发展来说是毁灭性的。
    因此，洛振心认为，要以市场化的思维推进结构性改革。
    民间投资下滑是一个事关经济全局的问题，要激发民间投资，必须坚定地推行结构性改革。结构性改革必须坚持市场化的根本导向，目前，制造业生产的产品市场竞争非常激烈，价格已经基本市场化。但是制造业需要的能源、金融等各种生产要素的价格仍然未能真正实现市场化，这些行业仍然存在垄断，缺乏必要的竞争，这种“非对称”的市场化，导致了企业成本过高，下一阶段，建议着重推进生产要素的市场化改革，创造一个高效竞争的市场，而不是通过行政干预来认为压低生产要素价格，以价格补贴和控制的方式只能解一时之困，不能彻底解决根本。
    结构性改革不应只限于供给侧，也要协同推进需求侧的结构性改革。目前，中国的富裕阶层对发达国家产品的需求很旺，购买日本的智能马桶盖的事件曾经炒得沸沸扬扬。但是应该看到，中国的低收入群体数量还不小，受收入的制约，对中国制造业产品的需求还没有得到真正释放。建议大力推进收入分配改革，切实提高社会低收入者的收入水平，把这部分需求释放出来，扩大市场需求，为制造业的提质升级提供空间和时间。
    （完）
    （整理、编写、责任编辑：王砚峰）
     
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