TPP发展的前景和障碍

                            经济走势跟踪
                   The  Pursuit  of  Economic  Trends
         2010年第96期（总第1115期）  2010年12月8日（星期三）
         中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组
                       经济热点分析
    TPP迅速扩张    影响亚太自由贸易格局
     近来，有关《跨太平洋战略经济伙伴协定》（TPP）的动向引起了人们的密切关注，这个发起时规模不大的自由贸易协定组织，由于美国的高调介入，以及其他相关国家的响应，得以迅速扩张，将有可能改变亚太地区的自由贸易格局。
    TPP的发起和演变
     根据相关资料，1998年，亚太经合组织（APEC）的部门先行自愿自由化（EVSL）失败之后，部分积极成员开始探讨部分成员的先行自愿自由化（APEC-X），试图以此途径推动茂物目标的实现和更广泛的亚太地区的自由贸易。2002年10月，APEC墨西哥峰会期间，智利、新西兰、新加坡领导人开始了缔结自由贸易协定的首次谈判。2005年7月18日，新西兰、智利、新加坡签署《跨太平洋战略经济伙伴协定》（Trans- Pacific  Partnership，TPP），同年8月2日，文莱也作为创始成员签署了TPP，协议于2006年5月28日生效,这一协定最突出的特点是100%撤销关税，不承认例外，预计在2013年启动零关税，到2015年为止取消关税。由于初始加入协议的国家为4个，因此又称为《P4协议》，而因其成员横跨太平洋两岸，因此也是第一个具有横跨太平洋的多国参与自由贸易协定（Free  Trade  Agreement，FTA）。
     TPP被称作是一个高质量、高标准的区域经济整合组织，它有如下几个主要特点：
     约束性——TPP进程从一开始就是具有约束性的；
     渐进性——TPP是以部门的自由化为导向的，而不是一开始就是以一揽子全面自由贸易协定为基础，贸易自由化进程允许产业的例外和照顾；
     开放性——TPP从一开始就是面向APEC、面向亚太地区的，随时准备吸收新的成员。
     新加坡总理李显龙2009年11月13日在亚太经合组织工商咨询理事会峰会上说，TPP是实现亚太自由贸易区的有希望的途经，希望TPP这棵小种子能够成为参天大树，成为亚太地区自由贸易与合作的支柱，欢迎其它成员参加。
     TPP 在出现之初并未受到太多注目，直到2008年9月22日，美国宣布将要全面参与TPP，其后，澳大利亚、秘鲁及越南分别表示参加意愿，并展开相关准备，才让各界开始注意到TPP大有可为的发展潜力。2009年11月14日，美国总统奥巴马借出席在新加坡召开的APEC领袖会议的机会，明确表示美国将参加 TPP协议，12月14日，美国贸易办公室就参加TPP协定谈判一事正式通告国会，美国贸易代表罗恩?柯克致信国会，称要以此创建一个高标准、更广泛的地区合作协定，并认为加入TPP协定对于美国意义重大，将会扭转美国在亚太地区贸易份额下降的现状。
     2010年3月15日，TPP首轮谈判在澳大利亚墨尔本举行，这是《P4协议》转变成为《P8协议》的第一次正式谈判。与会代表就如何“建立一个面向21世纪高标准、全面的自由贸易协议，坦率地交换了看法，并讨论了把TPP扩大到亚太地区所有国家的目标”。
     TPP第二回合谈判于2010年6月14-18日在美国旧金山举行，此次谈判目标为设置市场进入谈判之框架，讨论TPP和参与国现有自由贸易协议（FTA）的关系，定义包括小型企业优先次序、法规连惯性、竞争力、供应链、发展，以及区域整合等水平议题之途径。
     与会成员同意在讨论商品市场进入议题时保持弹性，而TPP虽无必要以各国现有协议为基础，但亦不得与之抵触。谈判为期5天，讨论议题包括市场进入、技术性贸易障碍、法律和制度、跨境服务、竞争、投资、环境、农业、工业产品、纺织品、原产地规则、知识财产权、劳工、动植物卫生检疫措施、海关合作、电信、电子商务、商务移动、金融服务、能力建构、政府采购及贸易救济措施等。美国谈判代表认为其中较为棘手之议题可能为智慧财产权保护、劳工及环境等。
     各国谈判代表决定于8月举行谈判期间会议，讨论如何建构商品、农业、纺织品市场进入谈判，以及如何于最终协议达成时建构新会员加入程序。新西兰谈判代表认为后者将是TPP成功之关键，对区域国家而言，新成员加入过程必须有其价值与意义，但又不妨碍八国继续与其它国家进行谈判，以增加缔约国，扩大协议涵盖区域。
     2010年10月，第三轮谈判在文莱达鲁萨兰举行，谈判就解决与工业品、农产品和纺织品有关的问题获得了进展，谈判的重点在于增进竞争力并使整个地区的中小型企业便于利用“跨太平洋伙伴关系”所提供的有利条件。当月，马来西亚成为该谈判团体的第九个成员，日本首相菅直人则列席为观察员。
     11月14日，TPP谈判相关十国首脑（“相关十国”包括9个TPP谈判国和日本）在APEC领导人会议间歇举行首次会晤，肯定 TPP谈判取得的成就，并重视TPP对亚太经济合作的促进作用。同日，APEC在领导人宣言《横滨愿景》中指出，APEC成员将为实现“亚太自贸区”目标做出“实际努力”，途经就是在发展现有地区合作的基础上，让更多国家参与东盟+3、东盟+6和TPP，从而追求全面的自由贸易协议，TPP的受重视程度得到空前提高。美国政府就此表示，14日会谈的“与会领袖都认同，TPP是促进亚太地区经济整合的最佳途径。他们也重申，将在不同谈判阶段逐步纳入其它亚太地区国家”。
     2010年12月上旬，第四轮谈判将在新西兰举行，参加谈判的九个国家计划在2011年11月，在夏威夷召开的APEC会议上签订TPP。
     目前，在美国、新加坡等国广邀其它APEC成员参加的攻势下，包括泰国、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、日本、韩国、加拿大都有兴趣加入。另据分析师指出，要中国加入TPP谈判可能会有困难，因为白宫当局可藉此协议在人民币升值和贸易失衡等议题上对中国施压。
    美国高调介入TPP的意图
     根据有关介绍，美国曾于1998年和澳大利亚、新加坡、新西兰和智利4国共同发起TPP的前身——“优惠贸易安排”倡议，但此后即没有了下文，直到10年以后，美国才重新高调介入。
     台湾研究者分析，在上世纪90年代，美国对于与亚太国家签署FTA并不热衷，当时主要系希望藉由WTO之多边谈判机制及亚太经济合作会议（APEC），推动亚太地区之自由化，惟包括WTO及APEC多年来在推动自由化之成就上均属有限。自2000年初期开始，美国逐渐调整政策，改而较积极推动与亚太国家双边经贸关系，其做法系采双轨方式进行，包括选择亚太地区较重要或市场规模较大之国家，或贸易自由化程度较高之国家签署FTA，前者如澳大利亚、韩国，后者则如新加坡。
     对于亚太地区的其它国家，则基于经济规模较小、市场潜力有限、自由化程度较低，或有农业等较困难之谈判问题等，而采取推动贸易暨投资架构协议（TIFA）或其它谘商机制的方式，其目的并不在于推动自由化，而在于建立双边常态性之谘商平台，解决具体之经贸议题。此类国家和地区如东南亚多数国家、新西兰及台湾等，至于柬埔寨、老挝则因前者之政治问题及后者尚未加入世界贸易组织（WTO），因此迄今美国未与其推动任何常态性经贸谘商机制。
     然而，由于近年东亚地区经济整合加速进行，中国在区域及全球扮演之角色日渐吃重，美国为避免被排除于亚洲地区的经济整合之外，同时希望能对中国主导的东亚整合趋势，发挥一定的抗衡作用，认为过去对于个别国家推展的FTA或TIFA成效及速度有限，遂于2008年宣布将考虑加入TPP，并广邀其在亚洲、中美洲盟友参加，试图透过TPP成员数量之扩大，成为唯一“横跨太平洋东西岸”的跨区域RTA，以与“东盟加三”架构及中国抗衡。在此同时，美国亦于2009年签署《东盟友好合作协定》（Treaty  of  Amity  and  Cooperation  in  Southeast  Asia，TAC），以便更积极与东盟直接讨论合作关系。
     美国宣布加入TPP的目的，在于该协议既有的4个成员中，美国已经与新加坡、智利签署FTA并实施生效，而在拟加入的其它成员中，亦已与澳大利亚、秘鲁签署FTA，至于其它成员如新西兰、越南、文莱，则亦与美国订有TIFA协议。如进一步发展成为双边FTA或多边之 TPP，应不致有太大困难。惟因日本亦表明参与兴趣，预期未来美国与日本谈判将是较为棘手的部分。
     综合有关分析，美国之所以青睐TPP，并要打造一个“美国版TPP”。其原因，首先是可以扭转美国被排除在东亚经济一体化之外的局面。中国-东盟自贸区今年1月已启动，东盟与日本、韩国自贸区也将很快投入运行。目前，“10+3”区域内贸易已占各国外贸的58%，高于北美自由贸易区近3个百分点。美国却完全置身于上述进程之外，有被边缘化的危险。TPP横跨太平洋，试图包含整个东亚地区，为美国摆脱当前困境创建了一个平台。
     其次，增加地区的战略投入，主导亚太合作进程。美国于2006年提出在APEC建立亚太自由贸易区的倡议，但应者寥寥，迄今仍停留在“探索未来建立”的阶段。TPP为美国重返亚洲，重启横跨整个地区的自贸区建设，主导APEC提供了一个抓手。
     最后，开拓新市场，为实现美国“国家出口计划”创造条件。亚太地区目前正处于高速发展阶段，但美国2008年对这个地区的商品和服务出口增长却分别低于美国整个出口的4%和4.3%。为扭转这种状况，美国急于通过TPP，充分发挥美国竞争优势，打开更多的亚太国家市场。
     在实现美国版TPP的进程中，美国政府面临种种的挑战和考验，归纳起来大致有三关要过。
     第一是谈判关。目前，美国同新加坡、智利、澳大利亚、秘鲁有自贸协议，同新西兰、越南、文莱则没有。与前者有一个自贸协议升级问题，工作量相对较轻，而与后者则需要进行谈判，矛盾和问题相对较多。新西兰对美国出口的一半为农产品，要美国开放市场，进口更多这类产品的难度很大。同样，越南渔产品如虾、鲶鱼等出口占其输美产品的一半，越南渔产品出口美国将是谈判中的一个难点。可以预见，在自贸协议的谈判中，必然充满着讨价还价，整个过程必将是艰巨复杂的。
     第二是国会关。当前美国国会弥漫着浓厚的贸易保护主义情绪。不久前，共和党议员发起有关制定新贸易法的议案，该议案得到大多数民主党议员的联署。当然，这一议案不一定获得通过，但反映了国会议员对自由贸易区协议普遍的怀疑和抵触情绪。更重要的是，“快速通道授权”已于2007  年到期。根据这项授权，美国国会只能通过或者否决总统与其他国家或组织谈判达成的贸易协议，但不能做任何修改。如果没有这一项授权，议员可以对相关贸易协议的条款进行任意的增减和修改，这样要想获得国会通过不知等到何年何月。TPP恐怕难逃这样的命运。
     第三是扩大关。八个TPP成员国不是美国加入TPP的目的，美国所期望的是像滚雪球一样，将TPP越滚越大，最终囊括包括中国在内的所有亚太国家。但美国面临两难局面:一方面，TPP不做大不能发挥作用；另一方面，因各国发展阶段、经济实力和利益诉求不同，参与的国家越多，谈判的难度越大，取得进展的可能就越小。
    日本和韩国的态度
     日本政府对加入TPP的态度是在美国介入后逐渐积极起来的。
     日本在鸠山由纪夫担任首相时以主导推动成立东亚共同体为优先，其后转为不排除要参与TPP。日本外相冈田克也在2009年的新加坡APEC会议期间曾表示，对于美国总统奥巴马表明要加入TPP，日本对这个架构也有着浓厚兴趣。《日本经济新闻》2009年12月17日透露，日本经济产业省已把加入TPP的目标方针纳入政府制定的经济成长战略，并认为这是深刻连结亚洲经济的有力基础，进而可考虑建构一个网罗APEC全区域的自由贸易区。
     2010年10月1日，在临时国会上首次提出日本应参加“环太平洋（601099）经济合作协定（TPP）”的磋商时，立刻引起国会中的广泛争议，赞成派与反对派意见僵持不下。
     赞成派认为，不参加TPP“日本将成为世界孤儿”。APEC共有21个成员，其中包括美国、中国、日本等3个世界最大的经济体。APEC区域的人口、经济总量和贸易总额都约占世界的50%。日本政府发布的有关资料显示，2009年，日本出口额的74%、进口额的66%、对外直接投资的48%和赴海外投资企业的8成集中在APEC区域内。
     执政党民主党中主张尽快加入TPP的以首相菅直人为首，包括内阁官房长官仙谷由人、外相前原诚司等，其目的在于争夺未来“亚太经合组织自由贸易区（FTAAP）”的主导权。他们认为，要提高日本经济竞争力，必须积极与包括APEC在内的国家和地区签订经济合作协定。如不参加TPP，日本将无法参与APEC地区贸易、投资规则的制定，更无法获得经济发展所需要的市场，日本将“沉没”。
     2010年10月30日，在越南河内举行的东盟峰会上，日本首相菅直人在会晤新加坡总理李显龙时表达了日本将加入泛太平洋战略经济伙伴关系协定（简称TPP）的意向。据日本传媒报道，这是日本领导人首次对外国领导人直接表明日方的这项决定。
     日本经济界是主张和推动政府加入TPP的重要力量。11月1日，日本3大经济团体——日本经济团体联合会、日本商工会议所和经济同友会在东京举行紧急集会，强烈要求政府在APEC上表明参加TPP的意愿，尽早参与协议磋商。日本经团联会长米仓弘昌说：“如不参加TPP，日本将成为世界孤儿”。
     反对参加TPP的声音主要来自农业领域。日本农业面临各种难题，一是从业人员老龄化；二是从业人口不断减少；三是经营规模小。为保护国内农业，长期以来，日本对进口农产品征收很高的关税。日本目前签订的FTA中，都把农产品作为关税减免的例外。但是，一旦加入TPP，包括农产品在内的所有关税都得逐渐撤除。因此，农林水产省和农业团体率先对TPP表示强烈反对。据农林水产省的测算，如加入TPP，日本农业产出将减少4.1万亿日元，相当于2008年全年农业总产值的4.8%，日本农业将受到毁灭性打击，粮食自给率将跌至14%。如把相关产业计算在内，损失将达到近8万亿日元。
     面对僵持不下、完全相左的两种意见，10月30日，菅直人在出席东盟——中日韩首脑会议时表示：“研究包括TPP在内的经济自由化问题，不能把农业发展问题撇开。我领导的内阁职责就是要尽最大努力使贸易自由化与农业发展两全。”
     有关分析认为，美国希望在2011年11月达成TPP协议，留给日本的时间已经不多。对日本而言，参加TPP的好处显而易见，它将给日本的制造业和服务业提供更为广阔的市场，这两个产业分别占日本经济的20%左右，而农业仅占1.2%。
     2010年11月13日，在横滨召开的APEC领导人非正式会议上，菅直人首相宣布日本将与有关国家开始协商谈判泛太平洋战略经济伙伴协定（TPP）。
     另据日本《朝日新闻》11月14日报道，韩国总统李明博在接受该报采访时表示，亚太经合会的所有国家都在朝向自由贸易的方向发展，几乎都在考虑TPP，韩国也是其中的一个国家。他说：“虽然会有相对的效益，但目前还不很清楚是否会有实际效益。”
    TPP发展的前景和障碍
     TPP的巨大吸引力
     有分析认为，TPP对亚太地区的很多国家具有越来越大的吸引力，原因在于当前的亚太地区的经济合作状况无法满足需要。在WTO的多哈回合谈判近期难以取得突破的情况下，亚太地区双边和次区域的区域贸易协定/自由贸易协定（RTA/FTA）方兴未艾，不仅使本地区的经济贸易关系变得错综复杂，而且大大加剧了缔结的成本。
     美国不仅是亚太地区大部分国家最大和最终的产品出口市场，也是该地区技术、投资的主要来源地。美国的贸易赤字和财政赤字已不仅仅是美国一个国家的问题，而成为了该地区的共同问题，该地区的经济性质事实上已经具有了“跨太平洋性”。
     在亚太经济合作进展缓慢的情况下，东亚合作却在快速推进，于是很多人对将美国排除在外的东亚合作产生了不切实际的期待，而东亚合作事实上已经对亚太合作形成挑战。
     中国经济的快速发展对亚太地区的合作态势也形成不确定因素。尽管中国多次强调“和平崛起”，但是，由于人口众多、经济规模巨大、经济发展速度惊人，各国对中国的发展一直充满戒心，它们一方面担心中美合作形成事实上的中美共治（G2），另一方面又担心中美分裂使该地区以太平洋中心划线，形成中美两大经济集团。
     在当前的情况下，美国参与TPP的态度可以预料是“边走边等边看”。由于APEC对于美国来说是“最理想的地区合作机制”，美国对于APEC进程还没有到完全放弃的地步，仍然希望APEC在地区贸易投资自由化中起主导作用。因此，2010年和2011年日本、美国先后主办APEC会议期间，美国会和日本一道，再次推动APEC在地区贸易投资自由化方面的进程。但如果这两年APEC仍然推不动的话，美国就有可能抛下APEC，全心投入TPP进程了。
     由于美国是亚太地区及世界上最重要的国家，美国的加入使TPP的进程发生重大改变。有关资料显示，TPP原来的四个国家总人口2440万，不到APEC全部成员总人口26.9亿的1%，四国总的GDP为4678亿美元，也不到APEC全部成员GDP32万亿美元的1.5%。但是包括了美、澳、秘、越的 TPP，总人口将达4.634亿，占APEC成员总人口的17%，GDP15.88万亿美元，占APEC成员GDP的49%（均据2008年数据）。除了人口增加、GDP占据APEC的半壁江山外，更重要的是美国的参与。作为世界上惟一的超级大国，美国在亚太地区经济合作中的重要性不言而喻。
     另外，秘鲁、越南申请加入TPP对亚太地区很多成员心理上的冲击也很大。由于秘鲁、越南的人均GDP都只有1000美元左右，属于APEC内的最不发达成员之列。传统的观点总是认为，越是落后的国家越需要保护，其参与自由贸易的态度越不积极，但是，秘鲁、越南的申请颠覆了此类观点。
     从各谈判国的态度来看，他们均从不同角度重视TPP所能带来的政治和经济利益。中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲研究所宋颖慧分析说，澳大利亚重视以自由贸易促经济发展，支持美国推进TPP。马来西亚和文莱认为TPP符合其经济发展战略。10月25日，马政府公布“经济转型计划”，加强农业、油气能源等 12个领域的开放，认为加入TPP可以促进马来西亚经济与世界接轨。文莱也积极支持TPP扩容  进程，珍惜10月主办第三轮谈判时获得的机会，希望借此扩大市场，并提升国际知名度和影响力。新加坡和新西兰主要看重TPP的经济效益，希望谈判国达成一  揽子开放协议来提升开放度。越南总理阮晋勇称，“不愿放弃一切可促进经济发展的机会”，虽面临多种开放困难，但仍积极参与TPP谈判。拉美国家除希望利用  TPP开拓亚洲市场外，重视其地区合作平台作用。智利总统皮涅拉称“TPP是最有希望连接亚洲和美洲的合作机制”，支持其开放性原则。秘鲁总统阿兰加西亚也在APEC会议上表示，TPP的发展有助于克服当前严峻的国际经济形势，推动经济增长。
     TPP面临的挑战
     据台湾《工商时报》11月11日报道，美国世强律师事务所中国北京合伙人律师埃默森（Eric  Emerson）日前投书《华尔街日报》指出，泛太平洋战略经济伙伴协议（TPP）随着范围不断扩大，有其策略及经济上的意涵，然而尽管各国领袖一再声称希望达成协议，但仍有诸多重大挑战有待克服。
     埃默森指出，TPP已愈来愈受到欢迎，因为加入后可加强与美洲的贸易关系，并且制衡中国益趋升高的区域影响力。华府方面希望此次谈判能达成协议，以赶上明年11月在美洲举行的亚太经合会（APEC）高峰会，然而到目前为止，谈判进展缓慢，各会员国不论是在高技术性还是广泛的概念议题上，都面临诸多障碍。
     在技术面部份，参与会谈的会员国各自有近30个双边与多边的贸易协议网，这些贸易协议都有不同的降低关税承诺与完成自由贸易的时间表，如何将这些既有协议整合成一个协定，将会是一个艰巨的任务。
     有些TPP的会员国，特别是美国，希望能维持既有的贸易协议，然后藉由TPP贸易谈判与其它国家达成贸易协议。举例来说，美国与澳大利亚已有双边自由贸易协议，但美国与越南目前并未有自由贸易协议，但若TPP谈成多边协议就可涵盖美越经贸。透过TPP达成贸易协议在美国国内较容易推动，因为美国舆论会认为此一新协议对美国经济产生的威胁较少。
    另一个选项是对所有会员国的所有关税减让与自由贸易时间表重新展开谈判，达成一个涵盖所有成员国商品贸易的单一贸易协议。从经济与企业的角度来说，此一方案最有意义，不过因为涉及大幅度的关税减让，此一提案在部份会员国内将会面临政治挑战。
     而且，随着参与TPP贸易谈判成员国的扩增，也使谈判的复杂度增加。马来西亚已经于今年10月份加入会谈，加入马来西亚后无疑将使TPP的重要性大增，但同样也会增加谈成协议的困难度。马来西亚鲜少与他国签定双边贸易协议，意即其市场仍受到高度保护，因此要与他国进行贸易谈判在其国内将很难形成政治共识。美国之前曾经与马来西亚洽谈自由贸易协议，但在2008年因政府采购规范与金融服务贸易化等问题未获共识，而宣告破局。
     日本的参与也带来额外的挑战。日本最近决定以观察员的身份参与谈判，明年可能申请成为正式的会员，若日本加入并达成贸易协议，此一协议包涵的触角势必大幅增加，但是在谈判进行一段时间后，日本对于是否要加入TPP恐怕还无法达成共识，也或许可能等到目前的谈判结束后，才会决定要不要加入。
     也就是说，TPP的谈判人员必需将日本的因素考虑进去，若他们认为日本最终势必在策略因素考虑下被迫加入，他们可以趁目前日本还未走上谈判桌，敲定一个可望解决长久以来日本为人诟病国内市场有层层保护的问题，不过谈判人员也需特别谨慎，因为若协议的条件对日本来说过于严苛，东京当局之后可能只有选择不加入。
     另外，有分析还指出，由于TPP国家中，除新加坡外，皆为重要农业国家，其中美国、澳大利亚、新西兰等农业出口均占其出口贸易大宗，因此未来实质谈判中农产品市场进入谈判将是一大重点。
     有分析认为，由美国近来积极推动TPP，并游说东盟国家参与的情形观之，未来美国在亚太地区似将以TPP为其推动自由化之最重要机制，以维护美国之经贸利益不致因未能参与东亚区域整合而受影响。此一策略如顺利推展，则在APEC下的21个经济体中，几乎皆可望成为美国FTA、TIFA或TPP之伙伴国，唯一未被纳入此一FTA网络之经济体将仅剩中国大陆和香港、台湾（如TIFA继续停摆或功能不彰）及俄罗斯。此一发展趋势值得重视。
     相较于美国主导之TPP，目前与东亚国家之整合机制，包括中国主导之“东盟加三”（中、日、韩）及日本主导之“东盟加六”等，由于中、日间历史因素等复杂原因，短期内欲完成整合将十分困难。对此，TPP的扩展将使得东亚或亚太地区的经贸整合出现新的竞合局势。在此种多轨发展现象下，美国、中国、日本及其彼此间的双边关系将扮演关键的角色。
     人们还对现有的亚太自由贸易格局的前景表示了担心。商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育最近就撰文指出，在APEC这个全球最大区域经济合作论坛内部出现一个次级区域经济一体化组织——TPP，有可能在一定程度上架空APEC。
         （完）
    （整理编写、责任编辑：王砚峰）
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