世行：中国的经济前景依然良好（续）

                            经济走势跟踪
                   The  Pursuit  of  Economic  Trends
         2010年第51期（总第1070期）  2010年6月30日（星期三）
         中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组
    经济热点分析
    世行：中国的经济前景依然良好（续）
    （上接第49期）
     经济政策
     世界银行《中国经济季报》认为，中国的宏观经济基线前景要求总体宏观政策立场的正常化。到目前为止，虽然采取了一些房地产方面的调控措施，中国的总体宏观政策立场仍具很大的扩张性，货币政策尤其如此。展望未来，虽然全球经济又出现了一些不确定性，而国内房地产调控措施的影响也可能进一步显现，但目前整个经济基本上是在接近充分产能利用水平上运行的。而今明两年的总体增长也很可能大体按潜在增速增长。自2008年底以来已经采取了大规模的货币刺激。在这种背景下，关键的宏观经济挑战来自资产价格的运动、地方政府财政和银行不良贷款。这种前景要求总体宏观立场的正常化。降低总体货币政策立场的宽松度也可减少对房地产业采取严厉措施的必要——尤其是如果可以通过加息来抑制房价快速上涨的根本动力的话。
     不确定性的增加要求政策具有灵活性，而不是盲目地继续实行经济刺激。在上述较为有利的基线预测的基础上，可以通过加强政策设计和实施的灵活性来为未来的不确定性和风险作准备。这种做法比现在就决定采取更多刺激措施来保持经济增长达到某一特定目标要更为可取。而且，由于经济增长面临的风险是双向的，这样做显得尤为重要。
     政策的制订要考虑中长期前景中的一些特点。
     ? 为今后几年设定增长目标时，要充分考虑潜在增长速度的下降。为避免给宏观经济过多压力，应当使增长目标与在合理且可持续情景下的GDP潜在增速保持基本一致。虽然从原则上来说，人口和全要素生产力给潜在增长造成的下行压力可以通过增加投资、加快资本积累来得到缓解。但是，进一步提高已经非常高的投资占 GDP比重是与中国政府实现经济平衡增长、减少对投资的依赖性的目标背道而驰的。
     ?由于潜在增长面临下行压力，有助于提高全要素生产力增长的政策就格外重要。这类政策包括劳动力的再分配，扩大人力资本，以及加强创新等。
     财政政策
     今年的预算赤字规模表明财政立场基本中性，这是恰当的，但更广义的财政立场并不明确。2010年安排的预算赤字基本上与2009年相当。经济的强劲增长和进口激增增加了增值税和进口关税收入，因此预算收入在2010年前5个月同比增长了40%。当然这种大幅增长也是由于去年同期的基数较低。前5个月的预算支出从2009年底的同比增长20%降至同比增长10%。这样，到5月为止的12个月滚动预算赤字缩减为GDP的1%。然而，对更大范围的财政立场很难了解。如果把政府预算外支出（尤其是地方政府投资平台）考虑在内，那么整个财政立场可能仍然是扩张性的。货币方面的数据显示，在2010年1季度，有很大一部分贷款还是流向了地方政府投资平台。
     中央加强对地方政府融资平台的控制是很正确的。这类平台的存在很长一段时间以来就是中国发展战略的一个核心特色。自2008年底开始，对这类平台的贷款急剧上升。中国银行业监督委员会估计到2009年底，地方政府债务余额约为8万亿元，其中7.4万亿元是地方政府融资平台的负债。这种贷款在某些地区可能给地方政府带来问题，造成银行坏帐。由于中国的宏观经济和财政状况稳固，地方财政问题不太可能带来系统性的压力。但即便如此，还是需要控制对这类平台的新贷款。但是，在信贷仍然旺盛的总体环境下，中央政府能在何种程度上如何做到这一点还不是很清楚。
     在当前形势下，财政政策实施中的灵活性是非常重要的。这要求有针对各种情况的应急计划，同时很重要的是要允许财政自动稳定器发挥作用。这就是说，如果经济形势的发展与编制预算时预想的状况不同，要接受税收收入和预算余额与计划不同。当前的低赤字为将来在必要时采取财政扩张措施提供了空间。即使现在实际的财政策比预算内活动所反映的情况更具扩张性，这一点也依然成立。
     财政政策和公共财政改革对保证增长的可持续性和经济再平衡十分关键。尤其是下面几个领域的改革面临良好时机，其中有些正在讨论中或已经开展。
     ?继续增加政府在社保、医疗和教育领域的投入。这不仅可以取得在这些方面的直接效益，而且可以间接地增加家庭可支配收入，促进消费。
     ?在社保领域，进一步的政策重点领域包括使养老金体系有一个财务可持续的基础；减少条块分割，提高统筹水平，增强“便携性”；对人口结构变化的影响及时作出反应。专题框2讨论了在社会保障和劳动力市场方面政策所取得的成绩，以及还存在的挑战。
     ?使用公共财政增加家庭可支配收入（如可以以财务可持续的方式降低社保缴费）。
     ?扩大国企业分红的覆盖面和水平，改善公司治理，消除过度投资偏好。对大型的工业国有企业尤其应该如此。这方面的进一步改革有待进行。
     ? 通过提高价格和税收措施，消除对工业投入品（土地、能源、水、自然资源和环境）的低定价，以反映产品生产的全部成本（包括环境成本和资源耗竭成本）。近来对国内燃料价格和水价的调整、新疆对油气的从价资源税改革、以及逐步结束高耗能产业的电价补贴的计划都是向这一方向采取的正确步骤。
     ?消除税收体系中仍然存在的刺激制造业发展的扭曲。将增值税体系扩展至服务业、在消费地而非生产地征收将有助于减少现存的扭曲。
     ?考虑对股权征收资本利得税，以减少扭曲，并使税收体系更为公平。
     如果不对政府间财政关系进行改革，中央的很多目标是无法实现的。这些核心的挑战包括协调中央政府的政策目标和地方政府的激励，改进地方政府财政收入和支出责任之间的协调性，以及减小公共开支方面的不平等。
     ? 增加对地方政府开展经济再平衡的激励。除改革现有的地方官员考评制度外，改革地方税可以减少地方政府对土地出让收入的依赖，使地方政府从中央鼓励的经济活动中受益。这些受鼓励的活动包括消费、服务业和完整的城市化（全家迁至城市而不是个人临时进城务工）等。在这方面，正在对房产税进行讨论，有可能进行试点。
     ?地方政府预算存在问题。一方面，地方政府正常预算非常紧张。而另一方面，很多支出（特别是基础设施建设）作为预算外支出。这凸显了改革政府间财政体系的必要，需要增加城市开发和基础设施支出的透明度，使之更好融入总体的公共预算。
     ? 政府间财政体系改革的另外一个目标应当是改善贫困地区的财力，使之能够提供中央确定的最起码的公共服务。如果没有大量从富裕地区到贫困地区的净转移支付，也没有其他收入来源，那么人均公共服务支出的巨大地区差异必将持续。转移支付已有所增加，但很关键的一点是要将它们规范化，这样地方政府才能根据转移支付的规模制订未来的工作计划和有关政策。
     ?此外，以新疆的资源税改革试点为基础，中国可以考虑使贫困地区受益的其他收入来源。这样可以降低它们对财政转移支付的依赖。
     货币政策
     政府有关部门勾画了一个扩张性有所减弱的总体货币政策立场，并已为此采取了一些具体步骤。今年的新增贷款目标为7.5万亿元人民币，这意味着到12月底贷款余额同比增长18%。虽然这远远低于2009年30%的增幅，但还是相当具有扩张性的。这将把信贷余额与GDP之比推高至前所未有的水平。为控制通胀预期，确保金融稳定，确保信贷控制目标的实现非常重要。中国采取月度信贷配额来限制贷款增长，到5月份为止基本实现了控制目标。为收回流动性，已经三次上调了存款储备金率。这虽然从技术上说是用来替代公开市场操作的一种做法，但它可以有效地向市场发出信号。前面已经提到，政府有关部门也采取了一些行政措施，调整了对贷款审慎管理的规定，以减少房地产市场和地方政府财政方面的风险。然而，利率仍然处于低位。贷款基准利率、存款基准利率以及银行间利率都很低。
     让利率在货币政策中发挥更大作用将得大于失。现在利率远远低于房地产和实物投资的预期回报率。这种差异是造成过度投资和房地产投机的根本动力，如果不提高利率，这两个问题很难得到控制。有关高利率将导致境外资本大量涌入、主导流动性变化的担忧似乎有些过虑。到目前为上，那些对利率敏感的资本流入对流动性的影响与国内制造的流动性相比而言规模很小。这是由于中国的资本控制在抑制金融资本注入方面比较有效。而且，因为它们主要是投向股权和房地产市场，这类资本流入不太可能对利率非常敏感。最近国家外汇管理局的一项调查得出结论说，迄今为止没有出现大规模“热钱”涌入中国的现象。用来替代利率调整的作法，如量化政策和信贷配额之类的行政手段往往引起金融市场的波动和不确定性，同时它们也具有扭曲性，与银行商业化改革的目标相悖。
     如果决策者仍对资本流入有担心，那么加强宏观审慎性监管和增加汇率灵活性将是有帮助的。外汇管理局最近收紧了通过国内银行进行海外借贷的规定。外管局和人民银行也都宣布将更严格地监测资本流动。加强汇率的灵活性将使货币政策更加独立。灵活的汇率可以在外汇市场上引入双向风险，从而给货币政策更大空间，使之符合国内经济调控的需要：即使发达国家利率保持低位时，中国仍可实行加息。随着中国的周期性条件越来越多地偏离美国，这种汇率的灵活性就日益重要，因为美国的货币条件（利率）不适合于中国。至于汇率水平的问题，一个强势货币将有助于通过降低进口价格和压低需求来减少通货膨胀压力。这也有助于推动以服务业和消费拉动增长，减少对工业和投资的依赖，从而实现经济再平衡。
    专题1.国有企业在经济中的作用
     全球经济危机爆发以后的一些发展趋势引发了关于国有企业（SOE）在经济中的作用的疑问。人们提出了“国进民退”的担忧，即政府的经济刺激政策主要使国企受益，而将私营企业挤出市场。
     近期国企在经济中的比重有所上升，这在投资中尤其明显。刺激政策的重点是建筑业和基础设施建设，因此国企从中受益多于私企。这在一定程度上是由国企在整个经济中的分布造成的。多数大型建筑公司和为建筑业提供材料的钢铁和水泥企业都是国企。同时，由于国企与政府和银行关系密切，它们看起来也从货币刺激政策中受益很多。此外，2009年进行大规模基础设施建设、导致投资激增的地方政府投资平台也被归为国企。因为国企可以很容易地获得贷款，所以他们还可以在房地产热中在土地上大量开支。
     国有企业在生产中所占比重近期没有上升，而长期的趋势是下降。在危机前，私营企业的增长显著快于国有企业。但自2008年底开始工业生产急剧下滑，而2009年出现了V型的复苏。现在国企和私企以大致相同的（年同比）增长率增长。
     从更长的时间来看，国企的比重在产量和资产两方面都有所下降。这里所使用的数据只包括大型工业企业。其他统计数据显示这种下降趋势对整体经济来说都是如此。不过，近年这种下降已经停止。
     一定程度上由于政策原因，国有企业在经济中占据重要地位。国企不仅在贷款方面享受优惠，而且它们对国家的分红极少。在有些行业，私营企业的参与被政策所禁止，而国企则被赋予独家垄断或寡头地位。国家还有明确的政策要保持国企在诸多“战略产业”、“基础产业”和“支柱产业”的地位。
     政府正确的重新调整了针对私人部门的政策态度。中国可以从进一步对私营企业开放某些产业获得生产力的大幅提高，这在服务业尤其如此。中国政府已经将私营经济的发展和消除私人投资进入某些产业的障碍作为今年的改革重点任务之一。另外，还应该重新思考需要国企发挥关键作用的“战略产业”、“基础产业”和“支柱产业”的名单。当前的名单中包括了机械制造、汽车、信息技术、建筑、钢铁、有色金属和化工等行业。国家的所有权对这些产业发展的重要性并不明显。
     其次，在减少竞争障碍方面还有很大的改进空间。政府如果能明确它想要国有企业发挥什么样的社会和经济职能，也将是十分有益的。
    专题2.社会保障和劳动力市场政策的改革
     近年来中国社会保障和劳动力市场政策的重要性迅速上升。在第十一个五年计划期间，社会保障改革的范围和速度甚至超出了政府本来已经相当宏伟的规划。这包括建立了社会保障和社会救助的法律框架；开始启动农村社会养老保险；继续对城镇养老保险进行改革；建立并迅速扩大覆盖全国的农村社会救助制度。社会保障措施在应对全球金融危机的过程中也发挥了作用。与此同时，中国也改革了劳动法规以保护劳工权利，增强劳动力市场的灵活性。社会保障和劳动力市场的改革与户口制度改革相联系，成为推动城乡统筹发展政策的一个组成部分。
     尽管取得了重大进展，这两个领域仍然存在很多挑战，需要在“十二五”期间加以解决。有些问题是需要进一步进行政策改革，另外一些问题涉及如何在进行了诸多改革之后增强社保体系的统一性，还有一些问题涉及改革措施的具体实施。每项挑战都会受到社保体系以外其他改革的影响，尤其是户口制度改革。在社保和劳动力市场政策领域有三个特别突出的主题：
     1)加强统一性，扩大覆盖率。虽然社保政策和劳动力市场政策的框架正在逐渐形成，但不同项目、不同地区、不同人群之间严重“碎片化”。这样，社保体系仍然只是各种不同项目的累积，而不是一个统一的有机整体。这方面最突出的一个例子是城镇职工养老保险。另外，虽然各种社保项目的覆盖率已有所上升，但它们仍然严重集中在城镇地区的正式部门。当前面临的一个重大挑战就是将社会项目覆盖农村人口、个体职业者以及日益增长的城镇非正式部门（几乎占城镇就业的三分之一）。现在的全国农村社会养老保险试点和某些地方的城镇居民养老保险项目已经着手解决这一问题。
     在养老保险方面可进行的改革包括：（1）建立包括城乡人口的统一“社会养老保险”；（2）对以缴费为基础的城镇职工养老保险进行改革，覆盖所有城镇劳动人口；（3）深化和扩大农村自愿养老保险制度。在社会救助方面可进行的改革包括：(1)开始将长期在城市居住的农民工纳入城镇最低生活保障（“低保”）；（2）探讨城镇和农村低保制度如何以更系统、覆盖更广的程序找出最为贫困的人群；（3）进一步增加用于低保制度的资金，以减少遗漏错误；（4）扩大对“准贫困”人口提供社会支持的试点并评估有关经验。
     2)建立适当的资金安排。这里有三个方面的挑战。首先，在城镇养老保险制度存在很大“历史包袱”、覆盖面不断扩大、人口结构迅速老化的情况下如何保持资金的可持续性？其次，在一个高度分散的财政体系中，如何确定中央、省和地方政府在资金方面的责任，不仅推动公平，同时在地区再分配和鼓励地方出资之间找到合适的平衡？第三，如何在提供社会保障和保持劳动力市场的竞争力之间实现平衡？现在社保支出占GDP的比例对中国的发展水平来说还非常低，但单位和个人缴费比例很高，给雇主和工人带来了沉重负担，同时也助长了劳动力市场的非正式化以及低报工资的做法。
     可考虑的改革内容包括：（1）剥离城镇职工养老保险的“历史负担”（另行解决），以便降低缴费标准；（2）保持最近开始的社保基金规范化管理、将其纳入预算监督的作法；（3）将省级统筹扩大至全国所有省份（最好使用同样的统筹办法）；（4）建立系统化的指标体系；（5）进行更根本的政府间财政关系和制度改革（包括减少地方政府的自由裁量成分）。这些改革措施中很多都涉及多个部门，因此需要通过整个政府体系来推进。
     3)推动城乡一体化和建立富有竞争力的劳动力市场的改革。在今后一段时间，经济活动和就业的空间转移将是中国经济发展的核心特色，并将继续是经济增长的动力。城市化持续发展，大量人口进入城市。城乡一体化能否深化将决定一个地区就业机会的多少。继续进行产业升级和转变增长模式将进一步改变各地区、各产业内部以及地区之间、产业之间的经济结构调整。这种深刻转型要想取得成功，就需要劳动力可以在不同地区和产业之间流动，需要劳动力市场具有很强的灵活性。而且，这类增强劳动力流动性和劳动力市场灵活性的改革也是促进社会公平所必需的。
     有助于建立更具流动性和灵活性的劳动人口的改革包括：（1）以最近中央发出的指导意见为基础，作出进一步努力（高于省级统筹），从具体操作上实现养老、医疗和其他社会保险项目的异地转移接续；（2）建立能够处理相应的信息、服务和财务管理的行政管理体系；（3）继续扩大并改善农民工学习市场所需技能的项目。此外，还需要进一步协调社会救助制度，确保农民工不会陷入城乡两不管的“政策缺口”。
    （完）
    （摘编、责任编辑：王砚峰）
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