物业税开征由“空转到实转”的可行性探讨

                           经济走势跟踪
                   The  Pursuit  of  Economic  Trends
         2010年第19期（总第1038期）2010年3月10日（星期三）
         中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组
                             经济热点分析
    物业税开征由“空转到实转”的可行性探讨
     自 2003年5月起，国家在全国多个省市进行房地产模拟评税试点工作，至今已近7年。2009年6月25日，《国务院批转发改委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》，再次提出深化房地产税制改革，研究开征物业税。随着2009年下半年开始房价不断飙升，物业税的征收问题持续成为公众焦点。而今年 “两会”代表将把物业税的有关议案提交大会审议，“物业税开征能否‘由空转实’”、“面临哪些困难”、“现阶段推出存在什么问题”等的讨论也日趋热烈。我们将近期理论界的相关论点和争鸣等资料收集整理以供研究人员参阅。
    物业税全面开征面临的诸多难点
     1.税基与税率的确定。 2010年1月25日《北京日报》刊登两位理论界人士对物业税遇到的难题作了论述。首都经贸大学不动产研究所所长洪亚敏指出，物业税开征势在必行，但还有一定技术难度，征收物业税最大的难题还不是如何确定税基和税率，而是针对哪些人群征收。物业税征收初期应该比较‘温和’，不增加太大的税负。按照这一原则，税率应该较低，房产估值后也应“打折”计算税基。而什么样的房子需要征税则需要细致考量，尽量做到公允。中央财经大学税务学院副院长刘桓表示，目前房屋产权登记信息不健全，而且不同城市之间未实现信息联网也使物业税开征存在障碍。如果房屋所有者在不同城市拥有多套住房，现在还无法对其房屋信息进行了解。
     2.征收对象的厘定。上海理财专修学院执行院长徐建明在2010年1月9日《第一财经日报》的文章中历数了物业税征收的各种复杂因素：有变数的因素包括：哪些物业征收物业税？是所有的物业，还是仅指商用物业？如果民用物业也征税，是不是要区分豪宅与普通住宅？豪宅的标准是什么？是对所有住房征税，还是对投资性住房征税而自住房免税？又如何区分投资与自住？或者一个家庭第一套房免税，第二套房征税(如果真是这样，中国的离婚率将暴增)？税率怎么确定？单一税制还是累进税制？物业如何估值？最重要的，我们的专家光知道国外有物业税，却不知道中国除了没有物业税，在房地产领域的税种至少有：营业税、所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税、投资方向调节税、契税和耕地占用税、租金所得税等。除了这些税以外，还有最大的一笔费用是：购买几十年土地使用权的所谓土地出让金。这些税、费、金与物业税的关系该如何处理？学习了国外征收物业税，是否也能够学习国外将上述这些税、费、金减免掉？是否也能够学习国外在我们付出了几辈子的积蓄之后能够真正永远地拥有一片属于自己的空间？
     3.现行土地关系的结清。而2010年1月6日《第一财经日报》发表了上海财经大学房地产经济研究中心主任丁健的观点，他认为，影响物业税出台的另一个根本性的影响因素来源于土地，现在推行的土地出让制度中，运行的土地出让金方式实质上已类同于‘一次性征收土地使用税’，如果物业税涉及到土地支付方，便有重复征税的质疑；但如果规避这一矛盾，则需要取消土地出让金方式，从这一层意义来说，很难付诸现实中。
     2010年2月1日《中国青年报》刊载的文章则对如果征收物业税而现行房地产政策中的复杂矛盾将如何解决表示忧虑。文章指出，在我国现行的房地产政策中，购房人是一次性缴纳70年的土地出让金，如果征收物业税，是不是意味着可以分70年来缴纳土地出让金？对于已经购买的房屋，如果征收物业税，是不是要退回相应的土地出让金？中国社科院公共管理与政府政策研究所研究员马光远认为，如果土地出让金包含在物业税中，那么土地该怎么流转，怎么从政府手里出让给开发商？如果把土地出让金包含在物业税中，地方政府、既得利益集团绝对不可能答应，这个税永远不可能开征。而如果土地出让金不包含在物业税中，那么这个物业税就是在现有的购房成本之外增加的负担。
     4.现行房屋性质的多样性。在我国，房屋的性质有商品房、房改房、经济适用房、两限房、央产房、军产房等等类型，不同性质的房屋缴纳的土地出让金都不尽相同，如果征收物业税，该怎样区别对待？在征收物业税呼声不断高涨的同时，这些问题都还没有明确的答案。  
    目前开征物业税的时机尚不成熟
     针对时下物业税开征面临的重重难关，不少业内专家认为目前开征条件还不具备。据2010年1月13日《中国新闻网》消息披露，北师大房地产研究中心主任董藩表示，目前有很多因素决定物业税不会到来。第一，土地必须私有化，否则开征物业税法理上不能。物业税实质上为增值税，目前土地为政府所有，房产增值后却向百姓征税，不是合情合理；第二，开征之前，必须百分百明确物业产权。现在，很多房子产权并不清晰，不能对违法的房产征税；第三，要保证百姓纳税意识毫无问题，不然会征收物业税可能遭到全民反对；第四，土地出让金与物业税二者性质不同，将土地出让金混入物业税中逐年征收行不通；第五，若毁掉了土地出让制度，无法保证过渡期间地方政府的财经收入。董藩还称，新税种的设立是一项立法工作，需要全国人大讨论通过，法律的制定可能会不顺利。另外，房价构成非常复杂，目前没有可行的征收操作方案，不能保证公平征收。
     2010年1月7日《工人日报》刊登的文章称，目前开征难度不小，物业税要步入“正轨” 尚需跨越多道“坎”。物业税并非简单的税费改革，而是涉及到土地使用制度、市场调控手段、住宅建设方式等，牵涉非常复杂的社会利益关系，背后隐藏了各方利益的博弈，必然会遭遇各种阻力。在各种利益关系中首当其冲的就是地方政府的利益问题，如果物业税开征，可能导致现在地方的房产税权利收归中央，地方政府恐将失去巨额土地出让金收入，加上地方官员在追求任期内GDP最大化，让地方政府作出这样的利益让步无疑是艰难的，地方政府也不可能热衷此事。
     张家瑞在2010年1月8日《中国青年报》发表的文章指出，当地方政府对“土地财政”的依赖越来越严重，加之房价在部分城市一路飙升，决策部门不是从割断地方政府与房地产间利益链条的根子上想辙，而是先从地方政府的财政收入来源上换策，也许又是个“书生策”。如果现在就开征物业税，最可能起到的作用是让当下的住房民生雪上加霜。
     2010年2月17日《财经国家周刊》刊登了该刊专访时几位业内人士的看法。浙江大学公共管理学院教授杨遴杰认为，在现有的房地产开发模式没有改变的前提下，开征物业税时机还比较“生硬”。中国人民大学土地管理系副教授曲卫东认为，且不说目前还不是太好的时机。即便有了好时机，解决立法问题，至少需要一两年的时间。
     前述王朝才的观点认为，目前出台物业税的条件还不具备，核心环节是还缺少财产统计制度。物业税短期内不可能出台，能否出台关键是看国务院的决心。
     2010年2月3日《经济参考报》披露了关于物业税问题对多位业内专家的采访。接受采访的专家一致表示，虽然物业税是我国未来税制改革的一个重要方向，但在各方面条件未能充分具备时，不应过快铺开物业税，而应进行深入的研究和准备。
    物业税要在实践中不断总结经验逐步推进
     2010 年1月6日《中国证券报》简述了目前物业税模拟“空转”的试点范围情况。国研中心研究员倪红日表示，未来物业税“空转”试点范围肯定会扩大。目前，北京、辽宁、江苏、深圳、重庆、宁夏、福建、安徽、河南、大连10个省区市开展了房地产模拟评税试点工作。所谓物业税的模拟“空转”，是指虽然没有实际征税，但一切步骤与真实收税流程相同，由财政部门、房产部门以及土地管理部门共同参与，统计物业数量，并进行评估和税收统计。上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭认为，由于物业税影响大、涉及面广，今年不可能全面推出，但可以全国性“空转”，个别前期积累“空转”经验的城市可以试点开征。
     另据2010年2月10日《财经国家周刊》的报道，曲卫东认为，发达国家征收物业税的成功经验，除了数据库比较完善和评估方法成熟外，离不开市民的普遍认可，当前宣传、普及物业税知识，提高市民对物业税的接受程度，可能远比其他问题更为重要。现在还谈不到物业税开征的时间节点问题，但这不影响让社会各界从正面了解物业税。社会没有对物业税的全面的、正确的认识，则可能会对物业税形成毁灭性打击。国务院发展研究中心倪红日研究员也认为，不赞成相关部门以“敏感”来回避对物业税的研究，反而要宣传，增加透明度，让市民更多了解物业税。江苏省地税局副局长倪静石表示，如果下一步要扩大物业税“空转”的试点范围，最为关键的是要在立法和制度层面给出一个更为清晰的指导，让试点城市看到意义和前景。否则，“没完没了地‘空转’，只能是劳民伤财”。在2009年12月底举行的2009中国财税改革年度论坛上，财政部税政司副司长王晓华表示，经过6年多的模拟评税试点实践，财税部门已经初步建立了房地产数据库，开发了若干套各具特色的评税软件，按评估值征收物业税从技术上看是可行的。
     2010年1月7日《经济参考报》的文章指出，在业内人士看来，尽管物业税短期开征的难度较大，但不排除首先在个别城市试点“实转”。杨红旭认为，为了减少改革的阻力，极有可能分为三个序列进行征收：先商用物业，后住宅；先高档住宅，后普通住宅；先投资用房(一个家庭有多套房)，后自住房(一套或两套)。即使是普通住宅，也可以再分类，根据档次、户型面积、家庭收入情况、个人拥有住房的套数等确定不同的税率，甚至像国外那样，对部分特殊房屋免征。
     2010年2月3日《经济参考报》刊载北京大学房地产研究所所长陈国强的观点认为，对于此起彼伏的物业税“实转”传言，选择部分二三线城市或区域作为试点倒是有可能。征收物业税是一个必然步骤，但还有很多基础问题需要解决，比较稳妥的做法是在试点城市或区域使物业税真正‘落地’。而北京、上海等一线城市，由于其城市地位比较特殊，一旦物业税‘落地’对市场和人们的心理等都会产生较大影响。试点工作相对整体铺开而言有更多“灵活空间”，当然，是否实施还取决于决策层。
     2010年2月11日《财经国家周刊》的记者专访记述了物业税试点城市地税局官员所描述的试点感受。浙江大学公共管理学院汪晖博士认为，物业税的提出，就是希望给地方政府一个新的选择，用一种比较良性的税收来代替土地财政。然而，如果用物业税取代土地出让金，一则涉及整个房地产开发模式的改变——开发商今后如何拿地？是一次性缴纳土地出让金，还是分70年缴纳物业税？二则涉及中央和地方如何进行税收分配。这些都是“空转”试点省区市地税部门的困惑所在。江苏省地税局副局长倪静石表示，想要通过物业税改革来摆脱地方财政对土地出让金的依赖，短期内并不现实。因为政府通过土地出让金，把所有该收的税都收走了，也不可能因为考虑征收物业税，就把土地拍卖的价格降下来。深圳地税局副局长章家寿则对物业税的归属和分配表示了异议，物业税所涉及的房产税和土地使用税两个税种，到底是简单统一还是怎样，目前还缺乏系统性思考。试点城市一位地税局官员向记者坦言，就目前的讨论看，物业税并不是完全新设立的一个税种，与正在征收的房产税、土地使用税、土地增值税、耕地占用税等都有关联，因此牵涉面较广。赞成者有之，反对的声音也很大。对于物业税与土地出让金的关系分歧，中国人民大学土地管理系副教授曲卫东指出，地方政府认为土地出让金‘来钱快’，卖一块地就有了，主观上对征收物业税没动力。什么时候土地卖得差不多了，可能才会考虑征收物业税。
    物业税应否征收的观点争鸣
    同意征收的观点
     来自2010年1月13日《广州日报》的文章认为，正在掀起的征收物业税的大讨论，不同的人动机和出发点并不相同。尽管物业税还在全民大讨论和舆论造势过程之中，物业税的最终功能和定位是什么，并未得到立法机构和政府的最后认定，但有一点我们始终不应该忘记，那就是物业税促进公平的作用。
     2010 年2月8日《金融时报》刊载的业内专家刘玉章的观点认为，开征物业税，一方面有利于缓解当前房地产供需矛盾。由于对房产持有人征税，增加房产的持有成本，将制约房地产投机者的投机行为，投机买房者不再买房，原来持有多套住房的会被挤压出来，缓解房产供需矛盾；另一方面，在一定程度上可以抑制房价，开征物业税由目前的‘购买成本高、使用成本低’向‘购买成本低、使用成本高’转变，可以使购房者理性购买，防止人为炒作，控制房价。此外，还可以解决地方财政收入的来源问题，开征物业税，全额归地方政府，调整地方财政结构，使中央财政与地方财政的分配更加合理。
     据2010年2月10日《中国青年报》刊登的专家观点，经济学家樊纲认为，物业税是房价的稳定器，能够起到打击投机的作用。财经评论员叶檀表示，在政府职能转变、土地市场变革的前提下，开征物业税能够打击投资型购房，遏制高房价。叶檀提出征收物业税有三个前提，即有明确的税收立法，废止土地增值税；地方财政必须向地方纳税人全部公开；坚决、彻底地废除土地财政。在这三个前提下，物业税才能成为良税，成为打击投机、高房价的重要武器。
     另据2010年1月13日《中国新闻网》的报道，中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌表示，物业税征收势在必行，但物业税对房价影响较小，主要是解决地方财政结构调整问题，正如美国已经征收物业税，但房价也有正常的上涨和下跌。前述杨红旭的观点认为，物业税的推出是必然的，这是理顺中国房地产税制的重要举措，目前房地产税收结构不合理，开发和交易环节偏重，持有环节偏轻，使地方政府重开发、轻存量房管理，依赖土地财政，而且不利于抑制投资投机性购房需求。
     2010年1月7日《重庆日报》的文章分析称，开征物业税可能使国家多年来对房地产的调控目标成为现实：土地出让金不再一次性交纳，土地成本大幅度降低致使房价降低，多数老百姓能买得起房；累进制的高额物业税率让投资性房产、投机性房产付出高昂的代价，有利于遏制或打击炒房，有利于房价稳定；让拥有豪华住宅富裕家庭通过物业税名正言顺的为国家多缴税。国家近几年来屡屡出台的调控政策，目的也正在于此。
    反对征收或持保留意见的观点
     来自2010 年1月7日《重庆日报》的文章指出，目前在中国拥有城市房产的，不是中产阶级，也是朝中产阶级迈进的人群。正如白宫国家安全会议亚太事务资深主任李侃如所说，一个国家强大与否，在很大程度上反映在中产阶级的多寡，当今世界上没有什么比中国的国内变化更重要的事情了。这些变化将决定中国的未来，这些变化之一就是中国中产阶级的发展。一旦物业税开征，在一定时间内将严重影响中产阶级的收入，影响中国中产阶级的崛起——这也是我们不愿意看到的。当然，中国也的确存在房价畸高的现象，调控房价有多种方式，譬如增加土地供应，加大保障性住房的建设、千方百计提高人民收入等，不见得非要倚仗于物业税的开征。
     另一篇出自于2010年1月6日《武汉晚报》的文章则认为，物业税归根结底还是属于税收，尽管本质上应该“取之于民，用之于民”，但征税作为从民间资本中的抽取行为，本身并不会增进社会和民众的福利。假如增加的税收并没有带来相应的福祉，反而极大的增加了民众的负担和成本，这样的税收倒是更需注意，而非盲目乐观。如果真要推出物业税，那么这一税种的目标究竟是为了收税本身，还是为了抑制房价，恐怕必须事先阐明；一旦征税没有实现最初的目标，如何调整，恐怕也应有个交代才是。
     前述2月1日《中国青年报》的文章刊载了中国人民大学民商法研究所所长刘俊海的观点，自古以来，和谐社会就是轻徭薄赋的社会。如今整个国家更应该做的是减税，目前只是减免了农业税，能不能在农民以外的群体中停征一部分税、减征一部分税？在后金融危机时代，征收物业税无疑会让百姓更加不敢消费。现在要警惕地方政府选择性移植国际惯例的危险做法，这与建设法治型政府是背道而驰。如果认为国外是什么中国就该是什么，那是缺少法制观念、缺少政治观念。在我国，现阶段开征物业税缺少法理依据、法律依据和民意基础。
     同时刊载的中国社科院马光远研究员的观点认为，这个税种不应该被理解为短期政策调整的工具，而应该理解为国家税收制度的一项改革。在国外，物业税是对持有不动产的人征收，通过税收的方式让没有能力拥有房产的人将房产转移给有能力拥有房产的人，让房地产流动起来，其重要的原则是不能引起房价的剧烈波动，否则会被认为是政府过度干预市场。不要把开征物业税跟降房价挂上钩。开征物业税并不一定能降房价。即使开发商零成本拿地，房价也降不下来，开发商一样会有很多理由坚持高房价。房价根本就不是成本决定的。
     面对物业税降房价的观点，刘俊海认为这是开错了药方。他指出，开发商并不会因为开征物业税压低房价。地方政府已经从土地财政中尝到了巨大的甜头，再征收物业税岂不是要再收一次钱？而且，地方政府征收物业税破坏了老百姓的买房预期。如果开征物业税，利益受损的肯定是普通购房人。现在买房子的并不都是有钱人，很多人都是靠父母出首付、自己贷款还月供的方式买房，高房价本身就是对其利益的剥夺。如果再对其征收物业税，那就是对大量普通购房人利益的再一次掠夺。前述 2月11日《财经国家周刊》还刊登了倪静石的观点，简单用物业税来调控房价，作用很小很小。最近几年，每逢房价大涨，总有人拿物业税开征“说事”。实质上，物业税最大的作用在于调节预期，让购房者认为未来房价可能会降。即便是效仿“出口退税”，用物业税来代替土地出让金，房价成本降下来，在需求高涨的时期，也不见得开发商就能低价卖房。目前还没有一种机制能够确保政府的让利最终受惠于百姓。
     2010年1月28日《人民日报海外版》也载文介绍了两位专家的观点：住建部政策研究中心主任秦虹表示，国务院曾提出“要择机开征”物业税，这说明开征物业税的时机非常重要。在目前需要通过消费拉动内需从而实现保增长的情况下，一系列税收调整是需要考虑的，但开征物业税是非常复杂的一件事，涉及面非常广，法律关系也很复杂，因此并不是想开征就能开征的。
     2010年1月7日《中国青年报》刊登刘畅的观点认为，一些专家主张开征物业税的理由是：世界上大多数国家都征收物业税，所以我们也要开征。可是，世界上大多数国家都没有“土地财政”，没有我们这样地方政府在“土地出让金”上已经赚得钵满盆满的现象。在多数国家，土地是私有的，政府在土地上拿不到什么钱，只能通过对财产征税的办法，获得更多公共资金。而且，世界上多数国家在房产上都只征一次税，不会反复征税。而目前，在政府征收了土地出让金之后，再征收物业税，就是对买房者的二次征税了。再用“国际惯例”来说事，就有点于理不通了。
    物业税“空转实”的突破口如何选择
     2010 年2月17日《财经国家周刊》刊登了多位专家的观点，北大林肯研究院兼职研究员李明指出，首先应该由财政部会同有关部门提出草案，然后经国务院法制办审议。这是立法的程序。对于起步阶段，税制应尽量简化，比如对于存量房和新建房如何征收物业税的问题，最合理的办法还是按照价值征收，在评估过程中可对旧房估价相对低一些，新房估高些，这样自然就能直接反应到税基的设定上。此外，还可以按照平方米来征税。或者比照香港的差饷税，按照租金的价格征税。曲卫东认为，如果要开征物业税，首先要对现行的房地产税种做调整，该取消的取消，该合并的合并。其次是要加大对物业税知识进行普及和宣传，让老百姓打消物业税会增加税负的顾虑。可以假设一种情况：让物业管理公司按照居住面积等收取物业费的办法，代收物业税。但前提是必须测算清楚一座城市各小区住房的单价，以此为依据制定相应的房地产税收标准。但问题是，没有物业管理公司的小区，无法这样收取。所以这一办法无法实现公平。
     国务院发展研究中心研究员倪红日认为，首先对高端住宅开始征税。比如先对别墅，在多少价值以上的征收物业税，然后再逐渐往中下端住宅过度，并设定免税范围。但前提是首先要把物业的归属搞清楚，这就要有一个财产实名登记系统。南京工业大学天诚不动产研究所副所长吴翔华认为，先从非住宅开征：一是锻炼队伍，培训评税人才；二是矛盾和影响会相对较小；三是能对高房价起到威慑作用，“杀鸡给猴看”。汪晖认为，首先做好基础工作，第一是确权，要使每一栋房产的产权清晰；第二是国家要花大力气培养一批评估人才。其次是完善税收制度的细节，比如说，能否第一套住房的税率低一点或者免征，实行差异化的税率，就像目前的银行按揭贷款一样，可以根据不同的购房者，发放不同成数的贷款。
     2010年2月8日《金融时报》刊载刘玉章的观点指出，我国现在房产的产权结构复杂，有企事业单位的公房、集资建房、商品房、自建房、农民的村屋等各种类型的住房，这也增加了开征物业税的难度。正是由于我国房地产市场的复杂性，决定了物业税的征收不可能简单“一刀切”，一步到位。首先，对企事业单位所有的工业、商业、办公用房开征物业税，企事业单位原来交纳的房产税、城镇土地使用税等转移过来，改变税种，征收物业税。取得经验之后，再全面铺开。
     2010年2月3日《经济参考报》刊载了几位业内专家的建议。陈国强认为，从世界范围看，在大多数成熟的市场经济国家，物业税是地方税中非常重要的税种，在地方税收收入中所占比重较大。各国设置的税率、征收方式上都不尽相同。我国需要参考国外比较成熟的做法和经验。财政部财科所税收政策研究室副研究员许文认为，目前，开征物业税的核心是扩大征税范围或如何对居民房产征税的问题，而对居民征收涉及到利益关系较广，因此在处理上需要谨慎对待。同时，在制度设计上采用什么计税依据、税率水平设计多少社会能够接受、如何给予居民基本住房的优惠和保证公平，以及现有的征管条件是否具备等问题，也是制约物业税出台的重要因素。如果按照国际通行做法，物业税采用房地产评估价值作为计税依据，则成立评估机构、完善评估技术等方面也是不小的挑战。
     中国社科院财贸所研究员杨志勇提出，如果要征物业税，希望它是一种受益税，要回到十六届三中全会文件上来，开征物业税就应该取消一些税费，就需要区分存量房产与增量房产。如果一定要开征，税收优惠不应该以一套房两套房作为标准，而应该设定免征额，以金额为标准才更加公平。物业税应与地方公共服务联系起来，相应的税率也要考虑到地方所提供的公共服务，而不是政府想要征税就可以征。
         （完）
    （摘编：叶红；责任编辑：王砚峰）
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