调整收入分配问题思路观点综述

                            经济走势跟踪
                   The  Pursuit  of  Economic  Trends
         2010年第6期（总第1025期）  2010年1月20日（星期三）
         中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组
                           经济热点分析
    调整收入分配问题思路观点综述
     收入分配问题是经济理论界研究探索的传统问题，建立科学合理的收入分配关系和体系是改革成功与否的重要标志之一。2009年中央经济工作会议提出：“要加大国民收入调整力度，增强居民特别是低收入群众消费能力”。有观点认为，国民收入分配格局不合理已成为影响居民消费增长，经济发展稳定的重要原因，在新时期，如何优化调整收入分配格局，开辟新的途径改变目前分配格局不合理状况，是“十二五”规划编制的重要内容之一。对此，理论界提出了不少新观点、新思路。我们将近期收集的相关资料展示给读者参阅。
    一、我国收入分配存在的主要问题
    居民消费差距逐渐扩大
     2009年12月14日《中国经济时报》纪江明的文章指出，当前，我国区域之间、城乡之间、城市不同收入群体之间，居民消费分化现象都非常明显。
     第一，居民消费水平的区域差距明显。20世纪90年代后，中国西部、中部和东部居民人均消费水平呈上升阶段，差距也开始扩大。以2006年为例，东部人均可支配收入最高（14967.38元），西部最低（9728.45元）；东部人均消费性支出最高（10870.49元），中部最低（7260.44元）。
     第二，城乡居民消费差距巨大。2008年，城镇居民人均生活消费支出为11243元，而农村居民该项支出只有3661元。城乡居民生活消费支出比从1978 年的2.68：1扩大到了2008年的3.07：1。2008年，我国城乡居民人均收入比已达到3.31：1，若把基本公共服务包括教育、医疗等考虑在内，城乡居民人均实际收入差距高达5—6倍。
     第三，城镇居民消费差距也在不断扩大。1998年，最高收入组年人均消费支出是 7593.95元，最低收入组年人均消费支出是2397.60元；2007年，最高收入组年人均消费支出是23337.33元，最低收入组年人均消费支出是4036.32元，极值比从1998年的3.17扩大到2007年的5.78。
     最后，炫耀型消费、虚荣型消费、攀比型消费等过度高消费现象严重。在体制转轨、社会转型的特殊时期，过度剩余的钱财将暴富人群推向了追求刺激、贪图虚荣的挥霍炫耀型、攀比型消费方式上来，造成消费资源的极大浪费。而低收入群体基本消费水平与生活水平的下降，引起社会经济资源分配不公、社会阶层矛盾加剧等问题，埋下了社会不稳定因素。
    低收入者难以受惠于初次分配改革
     2009 年12月17日《人民日报》的文章分析说，由于历史原因、文化水平、年龄限制等种种因素，低收入群体一般从事较为简单的体力劳动，工作不固定，收入没保障。在这种情况下，即便进行以工资改革为核心的初次分配领域改革，也很难让他们得到实惠。在北京某学校做保洁工作的单女士50多岁了，近几年先后在几家保洁公司工作过。单女士说，“现在每个月能有600元收入，精打细算也不够用，但没办法，我连高中都没读过，重活也干不了，不敢指望有多高收入。”
     据国务院发展研究中心发布的调研报告，2000—2007年，城镇居民可支配收入加权平均增长10.9%，而对这一增幅，10%的最高收入组贡献为 14.3%，而10%的最低收入组贡献率只有6.2%；另一方面，我国农村居民收入占居民总收入比重从1983年的66.9%下降到2007年的 27.3%，而城镇居民收入占比则从33.1%上升到72.7%。
     这两组数字说明，在国民收入分配结构中，城乡居民收入比重差距在急剧扩大，城镇居民收入正向少数高收入群体集中，这正是导致居民收入和消费倾向下降的主因。加大二次分配领域改革的力度，不仅成为关系到社会公平的重大课题，更是中央确立的一系列促消费政策取得实效的关键。
     另据2009年12月15日《中国商报》吴越的报道，来自总工会的一项调查显示，在生活成本不断提高的近几年中，从未增加过工资的全国普通工人超过26%。此外，由于金融危机的影响，不少行业效益至今没有恢复到正常水平，职工不下岗已属幸运，涨工资成为一种奢望。报道称，分析居民收入增长缓慢的原因，除了现阶段企业劳动分配制度尚不健全等因素的影响之外，从大环境看主要与我国经济发展模式有关，长期重投资轻消费，社会财富增加的大部分被政府拿去搞建设了，近几年财政收入增长更是超过GDP增幅，而相关数据显示，从1978年到2006年，我国居民收入年均增长6.7%，这跟中国高达两位数的经济增速形成鲜明对比。致使居民收入在国民收入分配中所占比重偏低的状况一直难以扭转。
     目前，中国社会的贫富差距突破了合理的限度已是不争的事实。根据联合国开发计划署的统计数字，中国目前占总人口20%的最贫困人口占收入或消费的份额只有 4.7%，而占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50%。突出表现在收入份额差距和城乡居民收入差距进一步拉大、东中西部地区居民收入差距过大、高低收入群体差距悬殊等方面。
    现行收入分配领域的三大问题
     国务院发展研究中心宏观经济研究部的余斌、陈昌盛等专家在2009年49期《嘹望新闻周刊》的文章中详细列举了我国目前收入分配领域中的三大问题：
     1、劳动者报酬在初次分配中占比偏低。从收入法核算的GDP看，在初次分配中劳动者报酬占比从1995年的51.4%下降到2007年的39.7%。在此期间，统计口径的调整，是其原因之一。即便考虑这一因素，劳动者报酬占比偏低、下降过快等问题依然比较突出，影响了居民消费的增长。近年来我国储蓄率持续上升，主要是企业储蓄上升的结果。企业储蓄率1992年为13.3%，近年超过20%。对于居民来说一定程度上不是消费相对少了，而是收入水平相对下降了。
     从国际比较看，在初次分配中我国劳动者占比明显低于发达国家，而企业盈余则明显高于发达国家。世界重要经济体的劳动者报酬在GDP中的份额近年一般介于 50%到57%之间，比我国2007年39.7%的水平高10-17个百分点。而这些国家的企业营业盈余介于20%-25%之间，比我国31.3%的水平低6-11个百分点。
     2、收入分配不公平导致收入差距明显偏大。城乡间、行业间、人群间收入差距扩大，以及收入分配不公平等问题比较突出，也是我国当前收入分配中老百姓反映最强烈的问题。城乡差距是导致收入分配差距扩大的重要原因。1985年城镇居民人均可支配收入为农村居民人均纯收入的1.86倍，2007年时达到3.33倍的高位。这说明，我国居民收入分配差距很大程度上依然反映的是城乡差距问题。
     行业间收入差距问题日益突出。改革开放之初，我国各行业间收入水平最高是最低的1.8倍。据人力资源和社会保障部统计，目前电力、电信、金融、保险、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2-3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5-10倍之间。除了行业特征和技术密集等合理因素外，很大程度上是垄断因素。
     二次分配的收入调节效果不明显。1990-2005年基尼系数从0.35上升到0.45，2008年进一步上升到0.48。最高20%的收入组的收入相当于最低20%收入组的8.3倍。这说明二次分配既没有在总量上改善居民的收入状况，也没有在结构上缩小收入分配差距，只是一定程度上遏制了差距拉大的速度。
     3、公共服务支出在政府总支出中占比偏低。国际经验表明，随着一国发展水平的提升，政府公共服务支出在政府支出中的比重呈现逐步上升趋势。特别是人均GDP在3000美元至10000美元阶段，随着居民消费逐步由耐用品消费向服务消费升级，公共服务在政府支出中的比重将显著提升。以教育、医疗和社会保障三项主要公共服务为例，国际平均升幅达到13个百分点。其中，教育支出保持相对稳定，而医疗和社会保障支出分别大幅增加了4个和10.7个百分点。当人均GDP超过1万美元后，政府公共服务支出占比将逐步趋稳。
     虽然经过近年持续加大投入，我国政府公共服务支出总体仍然不足。2007年，教育、医疗和社会保障三项公共服务支出占政府总支出的比重合计只有29.2%，与人均 GDP3000美元以下国家和人均GDP3000-6000美元国家相比，分别低13.5和24.8个百分点。其中，医疗支出比重分别低4.7和8.2个百分点；社会保障支出比重分别低9.9和18.3个百分点。我国医疗和社会保障支出不足问题十分突出，在主要经济体中仅略高于印度的水平。我国政府教育支出总量尽管达到了较高水平，但也存在资源分布不均衡等问题。
     由于政府公共服务支出总体不足，迫使居民用自身的收入来支付快速增长的教育、医疗、社保等支出，不仅挤压了居民的其他消费增长，而且强化了居民的谨慎预期，降低了居民消费倾向。以2007年为例，我国城镇居民用于教育的消费支出比重为6.4%，而发达国家平均水平不到4%。其中，德国和英国分别为1.l%和1.5%，美国和日本分别为3%和4.2%。我国城镇居民用于医疗卫生消费支出比重为7%，而发达国家平均不到5%。公共服务具有明显的收入再分配作用，政府公共服务支出不足成为我国收入分配不合理和居民消费率下降的重要原因。
     归结起来，我国现有收入分配格局的形成，确有要素禀赋、发展阶段、国际分工格局等方面的原因，但是体制性弊端是根本性原因。一方面，初次分配过于“亲资本”，劳动者报酬占比总体偏低，而且行业间差别过大，使广大居民相对没有钱可花；另一方面，二次分配力度不足，政府公共服务供给不足，公共服务和社会安全网不健全，使得有钱也不敢花。居民“没钱花”和“有钱不敢花”正是当前收入分配格局引发的内需相对不足的症结所在。另外，由于对内开放不足，金融、电信、电力、石油等基础产业，教育、医疗、文化、出版等服务业，社会资本和民营经济依然难以进入，结构性供给不足问题同样突出。高收入群体消费意愿不足和低收入群体支付能力不足同时并存，有效供给不足与有效需求不足同时并存，成为制约我国内需驱动增长和长期经济平衡发展的重要原因。
    二、调整收入分配的重点及途径
    三大重点及九种可选择的途径
     余斌、陈昌盛在同一期《嘹望新闻周刊》发表的另一篇文章《“十二五”分配格局新途径》中指出，“完善社会主义市场经济体系”和“转变政府职能”是我国“十二五”期间乃至更长时期内，调整收入分配格局的两个根本性方向。同时提出“三重点九选择”的新观点：从国民收入分配的全流程看，调整收入分配可以从三个层面 (环节)着手，即初次分配、二次分配和政府支出结构调整。要改善劳动者分配状况，切实缩小收入差距，在这三个环节中主要包含了九种可选择的途径：
     第一层面的途径，减少企业营业盈余，相应增加劳动者报酬；减少政府生产税净额，相应增加劳动报酬；增加居民财产性收入；调整不同部门和不同产业间不合理的劳动报酬。第二层面的途径，扩展社会保障范围，适当提高企业，特别是政府负担的水平；减少政府向国有企业的资本转移，增加向居民的经常转移；调整非生产税税制，例如所得税、消费税、财产税等，调节收入分配；增加对居民的直接货币性补贴。第三层面的途径，政府支出调整环节的途径，主要是增加政府消费中的实物转移，增加公共服务供给。
     要处理好我国的收入分配关系，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。
     从初次分配调整看，关键是深化市场体制改革。初次分配是市场机制配置资源的基本渠道和激励机制，重视市场在资源配置中的基础地位，就必须尽可能地通过完善市场体系来改善初次分配格局。当前我国初次分配表现出来的问题，确有政府管理不完善、劳动市场不规范问题，但关键问题不是政府干预不足，而是市场体系和机制不健全、不完善。集中表现为：
     要素价格体系改革滞后，使得要素市场不能真实反映市场供求和资源稀缺程度，由此导致的低成本扩张阻碍了产业和经济结构升级，一定程度上阻碍了劳动力价格的提升。垄断行业改革和公平准入改革滞后，行业间收入分配不公并非竞争力和人力资本差异的体现，而主要是垄断行业获取了高于其他行业的垄断收益。垄断格局不打破，公平准入不解决，这种收入分配的格局必然会存在。
     由此，初次分配调整的重点不是强化对劳动市场的干预，更要防止将政府的责任部分推向企业的倾向，真正的关键在于深化市场体制改革。
     从二次分配调整看，重点在于健全和规范收入分配调节制度。二次分配的要义是弥补市场失灵，维护社会的公平正义，增加经济社会发展的凝聚力。我国当前收入分配差距过大，很大程度上是收入分配调节的制度建设滞后，使得二次分配没有发挥应有的作用。比较突出地表现在三方面：基本保障体系不健全、覆盖面窄，碎片化、不可流转和不可接续等问题突出；税收制度不完善，收入调节功能不健全；城市化质量低，虽然大量农民工进了城，成为统计意义上的城镇人口，但并没有真正拥有城市居民身份，不能享受相应的基本保障和公共服务，其预算约束和消费行为特征与城市居民完全不同，摇摆在城乡之间，影响了经济的发展和城乡差距缩小的进程。
     从政府支出结构优化看，关键在于加快转变政府职能。基本公共服务能为最广大的居民，特别是低收入人群提供最基本的保障，它是政府通过实物转移方式调节收入分配最有效的手段，具有明显的再分配作用。我国政府消费占GDP的比重，从国际比较看与我国所处发展阶段基本相当，但政府消费中公共服务消费的占比明显偏低，问题的症结正是政府职能转变滞后。政府特别是基层政府更多的是“经济建设型政府”，在唯GDP论的考核制度下，各级领导忙于抓项目、抓招商引资，“服务型政府”建设相对滞后。政府资源向国有企业、向投资倾斜，公共服务供给严重不足且十分不均衡。随着分工和交易日益复杂，公共领域空间也在不断扩展，需要政府切实将主要精力转移到向全体公民提供公共服务上来。
    建立科学合理的收入分配制度体系
     新一轮收入分配改革意义重大。前述吴越的文章指出，从2006年公务员工资制度改革开始，中国新一轮收入分配改革在争议中走走停停。如今，在国际金融危机背景下，这轮改革再次起步──2009年4月29日，国务院常务会议通过了《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，提出加快出台《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》(下称《指导意见》)。2009年10月21日，中国国际交流中心常务副理事长、原中共中央政策研究室副主任郑新立表示，由国家发改委就业和收入分配司制定的收入分配调节方案已上报国务院待批。
     文章说，即将展开的收入分配改革将是改革开放以来第二次大的收入分配改革。此次收入分配改革能否成功，甚至影响到中国经济能否可持续发展。尽管提高劳动所得是民心所向、大势所趋，但真正落实还必须依赖强有力的法律和制度保障。目前，中国尽管已出台最低工资制度，但实施情况并不尽如人意；工资增长机制也不健全，具有很大的随意性。
     而要改变这种现状，有效途径应是从制度和机制上突破，建立职工工资正常增长机制和支付保障机制，即按照GDP增长比例确定劳动者报酬调整的幅度和频率，确保职工工资增长与国民经济增长同步。此外，还必须在企业和劳动者之间建立一套行之有效的谈判机制，在实现企业信息公开化的基础上，提高普通劳动者与企业谈判的能力，提高自身的收入水平。
     要加大二次分配改革力度。前述12月17日《人民日报》的文章认为，调整不合理的收入分配，关键在于加大二次分配改革力度。首先就要更多地运用财政手段和税收手段，直接增加低收入者的收入。2009年，国家已通过多种形式加强对低收入者转移支付，如提高粮食收购价，提价幅度最高达15.3%；大幅增加对种粮农民补贴；上调城镇企业退休人员基本养老金等等。这些举措深得民心。
     中国人民大学财政所教授孙玉栋认为，2010年，国家还应继续加大转移支付的力度，充分考虑家庭综合税负能力，以家庭为单位计征和抵扣个人所得税；要完善企业所得税制度，对有利于就业的中小企业给予税收优惠，将减税负与促就业有机结合起来；还应适当增加政府货币转移支付，更多地向低收入群体倾斜。
     加大二次分配改革力度，还要着眼于增强低收入群体的持续增收能力。中国社科院经济所宏观室主任张晓晶认为，关键是提高他们的就业能力，增加他们的就业机会，国家应给予更优惠的创业政策，对低收入家庭的劳动者尤其是失业者，加大培训力度，免费为他们提供学习新知识、新技能的机会，使之成为能够胜任多种职业的劳动者，以提高从业能力和再就业能力。充分就业不仅是解决低收入家庭增收难的科学办法，也是解决收入差距问题的经济基础。
     社会保障制度是低收入家庭最后一道“防护网”。专家认为，政府应继续加大社会养老、失业、基本医疗、住房等保险的范围和力度，提高社保水平。对于低收入家庭，劳动、民政等政府有关部门应更多给予重视和关心，在社保、救济、医疗等政策上相应倾斜。对于因物价上涨等因素给低收入家庭生活造成的影响，有关部门要及时了解情况，及时提高补贴。
    缩小居民消费差距措施建议
     前述纪江明文章建议：第一，把调节社会差距的落脚点放在缩小居民消费差距上，完善向贫困地区、困难群体倾斜的财政转移支付制度。第二，以社会公平原则作为哲学基础，均衡适度地加大公共福利的投入。第三，优化各级政府公共支出结构，构建与公共福利投入水平相适应的可持续消费模式。
     余斌、陈昌盛针对解决收入分配问题提出了七项政策调整建议，具体为：
     1、在不损害市场效率的前提下提高劳动者报酬在初次分配中的占比。既要维护劳动者合法权益，又要避免过度干预劳动力市场。继续实施最低工资制度，但不能通过僵化劳动合同实现。政府要加强劳动市场服务职能、加大劳动技能培训等公共投入，通过增强劳动市场的活力来保障劳动者利益。
     2、改善产权结构，推进垄断行业改革，通过国有资源收入再分配提高居民可支配收入和缩小收入差距。切实放松铁路、电信、电力等基础产业和金融、出版等服务业以及部分城市公共事业的管制，通过市场竞争改善供给和提高效率，有效缩小垄断行业与其他行业就业人员不合理的收入差距。国有企业和国有资本在性质上是一种全民保障性资产，应该成为我国保障体系建设稳定的资金筹集渠道之一。其经营或出售取得的收入，部分应通过再分配的方式转变为政府公共服务支出和居民可支配收入。
     3、有效增加财产性收入，特别是通过土地制度改革和规范流转增加农民财产性收入。当居民收入主要来源于劳动所得时，由于劳动所得的不稳定性，消费行为更有可能趋于保守。创造条件让更多群众拥有财产性收入，是提高居民收入水平和扩大消费的重要途径。在农村，关键是推进和深化土地制度改革；在城镇，关键是深化金融体系改革。在稳定农民对承包地拥有长期物权的前提下，促进土地流转和变现，使农民获得稳定的收入流；清晰界定农户宅基地产权属性，推进宅基地流转、置换方式创新，让农户分享土地升值的收益。深化以银行为主的金融体系改革，加快建立、健全多层次金融市场；切实增强金融机构风险管理能力、价值发现能力，增加金融资源的跨区域跨时间配置能力；积极开展财富管理服务，拓展居民金融投资渠道，提高居民的股息、利息、红利等财产性收入。
     4、加大二次分配力度和增加政府货币转移性支出，有效提高低收入人群的可支配收入。通过改革税收制度等措施加大二次分配的调整力度。实行综合与分类相结合的个人所得税制度，充分考虑家庭综合税负能力，以家庭为单位进行计征和抵扣；完善企业所得税制度，对有利于就业的中小企业给予税收优惠，将减税负与促就业有机结合起来；适时开征不动产税，将目前的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税三税合一，税率与单户面积、价值和容积率等挂钩，采取累进税率。条件具备时开征遗产税、赠与税和特别消费税，加大对高收入群体的税收调节力度；适当增加政府货币转移支付，并且更多地向低收入群体倾斜。
     5、通过供给侧改革，激活需求潜力，提高中高收入群体的边际消费倾向。针对中高收入群体边际消费倾向偏低，而对服务业和高端消费品需求不断增长的现实，必须打破现有利益格局制约，真正推倒社会资本和民营经济面前的“玻璃墙”，放宽市场准入，鼓励公平竞争，加快金融、医疗、教育、培训、咨询、文化等服务业的改革和发展。通过改善有效供给，缓解结构性供给不足矛盾，不仅会创造新的就业机会，增加低收入者的收入，也将激活中高收入群体的消费潜力。
     6、建立全覆盖、保基本、可流转、可接续的社会保障体系。建立健全社会安全网，保障和改善民生，既是经济发展的目的，也是调节收入分配和促进消费需求的重要途径。新型农村养老制度要在试点基础上，不断积累经验，扩大推动实施范围。落实医疗卫生体制改革新方案，坚持预防与治疗并重，降低医疗卫生服务的重心，逐步完善大病保障制度。建立以国家福利金和家庭支持为基础，以社会保险金和商业保险金为补充的供养体系。提高社保的统筹层次，以“制度统一、标准有别、确保底线、自由流动、资金调剂”为原则，建立全覆盖、保基本、可接续、可流动的社会保障体系。
     7、改善政府支出结构，优化收入分配结构。切实提高“两个比重”：一是大幅度提高政府公共服务支出占政府总支出的比重，以增加政府公共服务消费来拉动和激活居民消费；二是适当提高政府消费占GDP的比重，增长部分也主要用于公共服务。完善政府间转移支付制度，保证基层政府的基本公共服务供给能力。加快制定并实施基本公共服务标准，增加对落后地区和农村公共服务投入，不断提高基本公共服务的可及性和均等化程度。
     2009年12月3日《人民日报》报道了国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇的观点：较之国家财政转移支付、社会收入转移支付等财富再分配，初次分配无疑是收入分配公平与否的关键。如果这一环节出了问题，即使有后续的再分配调节，也很难矫正到位。在绝大部分百姓的收入来源都是劳动收入的情况下，下一步收入分配制度改革的关键，就是以工资改革为核心、提高劳动所得在初次分配中的比重。
     目前，中国尽管已出台最低工资制度，但实施情况并不尽如人意；工资增长机制也不健全，具有很大的随意性。杨宜勇认为，要改变这种现状，有效途径应是从制度和机制上突破，建立职工工资正常增长机制和支付保障机制，即按照GDP增长比例确定劳动者报酬调整的幅度和频率，确保职工工资增长与国民经济增长同步。此外，还必须在企业和劳动者之间建立一套行之有效的谈判机制，在实现企业信息公开化的基础上，提高普通劳动者与企业谈判的能力，提高自身的收入水平。垄断行业是一个特殊行业，需要区别分析。在一些垄断企业，员工劳动付出不多，工资却不低，这就不属于资本所得挤占劳动所得，而是恰恰相反。垄断行业收入畸高是引起社会非议一个很重要的原因，必须通过市场化改革来打破。
                                                     （完）
    （摘编：叶红；责任编辑：王砚峰）
    2010年第6期（总第1025期）  2010年1月20日（星期三）
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