发达国家（地区）住房保障经验对我国的启示

                            经济走势跟踪
                   The  Pursuit  of  Economic  Trends
         2007年第64期（总第791期）2007年8月28日（星期二）
         中国社会科学院经济研究所《经济走势跟踪》课题组
                           经济热点分析
    构建我国城市住房保障体系的讨论（续）
    完善住房保障体系必须多管齐下
     北京师范大学房地产研究中心主任董藩于2007年2月1日在《人民日报海外版》的文章中提出了在完善住房保障模式过程中，必须遵守的四项原则，即：
     一、规范政府职能，协调好政府与市场之间的关系。要向完善的市场经济体制过渡，政府的职能必须转变、调整，该加强的一定要加强，该削弱的务必削弱。该管的要管，不该管的要充分发挥市场的作用。这是规范和整顿房地产市场秩序的基本前提。要尽量避免政府既做规则制订者、“裁判员”，同时又做运动员的情况。政府既要发挥社会保障职能，不缺位，确保家家有房住，但也不能越位、错位。如果该管的事情没有管住，不该管的又乱管，就会伤害市场。
     二、提高保障资金的利用效果，并尽量扩大保障面。住房保障的实质，就是要由政府承担住房市场价格与居民支付能力之间的差额，提高部分低收入、无收入家庭对住房的支付能力。但是，在一定的社会经济条件下，由于受到国家和地方财力的限制，可用于社会保障特别是住房保障的资金必然是一个有限量。这样，可保障的人口数量就受到限制，保障的人越多，保障的力度就越小。另外，这些需要帮助的家庭由于收入水平不同，购、租住房的支付能力相互差别很大。因此，在住房保障制度的重新设计中，应使保障水平体现出明显的层次性，在照顾穷人和扩大覆盖面之间搞好平衡。
     三、改善信息不对称的状况，更好地满足中低收入家庭的需要。住房保障可以看作政府提供的公共产品，城市中低收入家庭是这种公共产品的消费者。这种公共产品的供给也存在一个质量，也就是消费者的满意度问题，这个问题的形成与供求双方信息的掌握有直接的关系，不管是采用实物补贴方式还是货币补贴方式。为解决这一问题，必须通过改变制度安排来改善信息不对称的状况，使政府掌握的信息量能基本与其履职要求相符合，以提高住房保障制度的运行质量。
     四、防止城市居民的严重阶层分化，促进社会和谐发展。现代社会治理的重要目标是防止城市居民发生严重的阶层分化，改造“贫民窟”，并预防新的“贫民窟”出现。“贫民窟”是“城市病”的典型表现形式，各个国家在城市化过程中几乎都会遭遇到这个问题。这种“城市病”的典型特征是众多的人口拥挤在“脏、乱、差”的有限空间中，住房紧张、交通困难、失业人口多、治安差、犯罪率高。甚至纽约、伦敦、巴塞罗那这些著名的国际化都市现在也存在着“贫民窟”。中国要建设和谐社会，就要努力改造旧城区，并预防新的“贫民窟”出现。从政府规划角度，最好引导城市高、中、低收入家庭混和居住。这个问题如果解决不好，今天看这些福利房是对低收入人群的福利，以后会发现将累及整个城市发展的进程，并且造成第二次资源浪费。在新的住房保障模式设计中，必须考虑到这个问题，防患于未然。
     2007年7月24日《经济参考报》也刊登了有关专家关于建立城市基本住房保障制度的六点建议：
     一是扩大覆盖范围，随着经济发展逐步提高保障水平。当前我国廉租房和经济适用房制度覆盖面明显偏小，应较快扩大廉租房和经济适用房的覆盖范围，各级政府应筹集必要的土地和资金，在“十一五”期间集中建设一批廉租房和经济适用房，较大幅度地提高城市基本住房保障水平。随着经济发展水平提高，廉租房和经济适用房的保障水平也应该相应提高。
     二是明确保障对象，严把准入门槛。城镇基本住房保障制度保障的是城镇中低收入家庭中住房困难，必须租住或购买基本住房的家庭。要按此加强准入管理，防止不符合标准的家庭违规享受这一保障制度，增大政府资金和房源方面的压力。
     三是建立经常性审核制度，加强退出管理。对享受廉租房的家庭要定期审核，对收入或住房条件发生变化的家庭，要及时调整保障方式；经济适用房应该逐步转为政府投资为主的建设方式，住户出售经适房，应该统一由政府收购，形成经适房闭路循环的模式，切断与市场商品房交易活动之间的联系。
     四是保障所需资金。资金到位，是建立基本住房保障的重要基础。应建立规范的城市基本住房专项资金，在住房公积金增值部分、土地出让金纯收入的一定比例(目前要求为5%)以外，还应该规定由相应级别的财政预算保底。
     五是建立相关机构和管理队伍。城市基本住房保障是政府的一项重要公共职责，应该同义务教育、公共卫生一样，设立专门机构和队伍管理。目前一些城市廉租房的管理队伍非常薄弱，这一状况应该尽快改变。基本住房需要找政府，必须有方便、快捷、高效的政府职能部门。建议在各级房管部门的基础上，尽快建立城市基本住房保障管理机构。
     六是加强立法。城市基本住房保障制度是我国住房制度的一个重要组成部分，涉及众多城镇居民家庭的基本生活条件保障，应该以立法的形式确立其地位，规范其运作，也增强对各级政府的约束。建议有关部门在深入调研的基础上，尽快起草《城市基本住房保障法》。
     两位房地产业分析人士顾海波、章林晓在2006年12月13日《中国经济时报》发表的访谈中谈了他们的看法。顾海波认为，住宅保障体系的建设和完善，必须要建立地方政策的目标责任制，中央政府必须要有惩罚制度。”顾海波表示，保障性住房建设是“实事”工程，必须纳入考核体系。不能再“忽悠”老百姓，不能“欺上瞒下。对于推进住房保障体系建设面临的资金、土地等问题，资金必须从财政支出，中央也有规定，从每年土地出让金中提取5%用于建造廉租屋。当然，各地由于历史欠账太多，可能杯水车薪，各地可以根据各自的特殊情况，从各种渠道加以筹资，也可以通过个人、政府、银行借贷等组合集资的方式建房。章晓林指出，解决资金问题的出路，关键是两点：一是要少搞些形象工程、政绩工程，减少财政的奢侈性支出；二是充分利用好工业用地的招拍挂政策。现在，中央政策已经明确，工业用地必须进行招拍挂供地。这对减轻地方政府财政压力，建立住房保障体系，甚至对减少贸易不平衡都是有利的。  
     2007年7月16日《中国经济时报》刊载中国城乡建设经济研究所课题组的建议强调，中央财政的资金应重点用于对困难地区保障性住房的转移支付。对中西部土地出让净收益少、公积金增值收益少、财政能力弱的贫困地区，应逐步增加财政性转移支付比重，提高地方政府在住房方面的公共服务能力和保障水平，促进基本公共服务的均等化。建议设立中央和省级廉租住房专项补助资金，用于廉租房收购、建设和租金补贴。住房保障覆盖面的扩大需要一个逐步推进的过程，当前最需要解决的是住房困难家庭中需要救助（济）的那部分，对这部分应当通过廉租房制度做到“应保尽保”，根据困难程度不同，财政对租金全额补贴或差额补贴。对于有一定经济能力，但在市场上租购住房又有困难的中低收入家庭或特殊群体（如刚毕业的学生、进城务工的农民工等），应主要由地方财政通过援助的方式解决，如经济适用房制度、政府贴息支持企业建设出租低租金住房、贴息贷款购房等。
     还有不少业内专家建议制订和完善相关配套的法律法规支持住房保障制度。如董藩在2007 年1月22日《人民日报海外版》的文章就谈到，根据住房保障模式，需要修订、制订一系列法律、法规：（1）应修订房地产产权产籍管理法规，明确“保障房” 这一产权类别，并对其具体含义、管理内容做出规定；（2）制定关于住房保障基金的管理规定，立法明确并保障住房保障资金的来源，并就其管理机构、管理职责、运行与增值处理、监管工作等分别做出规定；（3）通过立法促进个人收入和信用的监管。例如，应该通过立法强化对个人金融资产的监管，对货币收入的监管，加强对个人纳税的管理。还要通过立法手段加强对个人信用的管理。此外，刘力、尹中立也呼吁有必要制订相关的法律，如《住宅法》。
    各国（地区）关于住房保障问题先进经验借鉴
     大多数外国（地区）政府，包括发达和发展中国家，都承认只靠市场解决不了城镇低收入家庭住房问题。各国（地区）根据不同情况，综合运用租房补贴政策、税收政策以及政府主导的住房建设等多种手段，来满足低收入阶层的居住需求。这些政府住房政策的共同点是鼓励中高收入家庭买房，帮助低收入家庭租房，使社会各收入阶层都能得到与其收入水平相适应的住房。我国应该立足国内实际情况，有选择地借鉴国际上关于住房保障问题先进的经验和方法，进一步解决我国居民的住房问题。
    香港政府如何使“居者有其屋”
     2006年12月9日《中国经营报》发表汪利娜的文章介绍了港府的经验，包括：
    1.政府主导的公屋管理
     在香港，由政府提供的住房占住房市场总量的45%，政府对各类公共住房均实施统一规划、统一建设、统一分配和统一管理。  
     政府依据市场的需求来决定出租房屋的供给规划，包括5年、10年中长期计划。政府为公共住房划拨土地、提供资金保障和组织施工建设。这包括鼓励私营机构参与公共住房建设，特别是非营利组织参与，如房屋协会就是于1948年成立的、专门从事优质价廉住房建设的非营利性组织。无论是私营还是非营利组织参与公共住房兴建计划，必须遵守政府制定的公共住房建设标准，1950年的公屋人均居住面积只有3.2平方米，2005年已提高至11.7平方米。同时，无论是房委会还是房协或私营机构参与兴建的公共住房，都必须按政府制定的公共住房租赁和购置资格标准，由房屋署统一分配。人们要想得到公共住房，必须提交申请、接受资产审查和遵守轮候规则。  
    2.独特的土地制度  
     香港政府大规模地兴建公屋和居屋政策在一定程度与其独特的土地制度密切相关。这种土地批租制度可具体归纳以下几个方面：  
     一、政府可以通过定期或不定期地批租土地，来调控房地产市场。通常，土地批租的方式有三种：公开拍卖、书面招标和协议批租。对商业性和竞争性强的土地，政府多采取公开拍卖的方式。但是，对政府扶持的公共住房项目，公共基础设施、学校、教堂、医院、福利设施和慈善事业用地，政府多采取协议批租的方式，并允许土地使用权在约定的期限内自由有偿转让、抵押、继承和赠送。  
     二、通过土地批租获得土地使用权的开发商和其他承租者须支付两笔费用：一是在签约的当天一次性支付地价款，即土地出让金。二是每年承租者还要支付一定的租金，租金与土地的实际价值无关，一般每幅土地年租为1000港元。为抑制土地投机，维护地产市场的稳定，依据《中英联合声明》，政府每年批租的土地不能超过50公顷，政府提供的公屋用地不在此限定之内。但从实施情况来看，在过渡期每年实际批租的土地远远超过了此上限，这为1997年房地产泡沫埋下了隐患。
     三、政府对土地市场的管理主要手段：一是法律手段，依据城市规划条例，对土地的开发利用提供指引，提高土地整体利用效率和优化空间布局。二是土地批租和租约的履行。未经规划部门许可，不能随意改变土地用途。三是房地产税收制度。  
    3.值得借鉴的经验  
     从香港住房政策的演变及制度建设的进程，至少有以下经验值得借鉴：  
     第一，政府干预市场的职能不放弃。香港经济高度市场化，但住宅有特殊性，既是商品，更是人们生活的必需品，这使得香港政府积极干预住宅市场，并在住宅市场上始终保持不可或缺的职能。这与我国内地住宅商品化、市场化进程中，政府一方面没有为中低收入者提供必要的廉租房和经济适用房，另一方面却最大程度上保留着垄断行业住宅福利，两者形成了鲜明对比。  
     第二，政府干预职能界定清晰。在住宅市场上，政府的职能就是市场缺什么，政府补什么。香港政府在住宅市场上的切入点，就是提供市场短缺的中小户型（45～50平方米）、中低价位住房，只满足居民家庭基本的住房需求。且政府扶持的对象绝不是人人有份的“泛福利”，只提供给特定收入线以下、住房短缺的家庭，且有一套公开透明的收入和资产申报制度、轮候制度和退出机制，保障公屋分配的公开公正。而内地廉租房、经济适用房由于扶持对象不清，建筑标准过高、户型过大，分配管理环节上政府与企业职能界定不清，结果是让富人占了穷人的便宜，经济适用房成了投机炒作的对象。  
     第三，政府干预手段的市场化和制度化。香港政府除直接投资兴建公屋以外，更多是利用市场化手段引导私营部门优化住房供给结构，鉴于香港土地资源短缺，政府利用优惠的土地政策（协议批租）、税收政策（税费减免）和金融政策等，鼓励非营利组织和私营部门积极参与兴建居屋和可支付的小户型住宅，并通过制度建设和制度创新促进住宅市场发展。相比之下，内地在引进市场机制时，制度建设却严重滞后。我们在推进住宅商品化的进程中，对低收入者的住房保障制度、规范的市场秩序却没有建立起来。我们在推进土地交易市场化的进程中，对政府滥用权力却没有做出限定，权力腐败扭曲了土地价格，加剧了土地资源的浪费和使用效率低下。我们在将银行推向信贷市场的同时，却没有从制度安排上为他们提供规避和防范金融风险的工具和路径，金融基础设施（企业个人征信制度）不健全、抵押担保保险制度缺位、信托证券化创新滞后，均造成金融风险的集中和银行经营风险加大。
    新加坡住房保障制度的特色
     王世联在2007年发表于《体制改革》杂志的文章中介绍了新加坡的经验：新加坡是新兴的工业化国家、著名的国际金融中心和世界航运的枢纽。如今的新加坡已经是举世公认的花园城市，居民的居住条件无论从质还是量都大为改善。它的住房保障制度有许多特色：一是制定长远规划，政府出资建房。新加坡于1960年成立了房屋发展局，专门负责住宅建设的计划安排、施工建设和使用管理。房屋发展局是一个半官方机构，实行自主经营、自负盈亏。在房屋发展局的主持下，新加坡每五年制定一个建屋计划。为确保计划的顺利实施，新加坡政府除了专门拨出国有土地和适当地征用私人土地，以供房屋发展局建房之用外，还提供低息贷款的形式，给予房屋发展局资金支持；二是实行住房公积金保障制度。允许动用公积金存款的一部分作为购房的首期付款，不足部分由每月交纳的公积金分期支付，该项规定只用于最低收入家庭。中央公积金制度对解决“居者有其屋”计划遇到的住房筹资问题起到了决定性的作用；三是因地制宜。根据其人多地少的特点，新加坡房屋发展局在规划设计小区和新建组屋时，既考虑建筑体形的高低错落、色彩变化，又能充分利用室内面积合理布局。所有的居住小区都有完善的配套设施，包括商业中心、银行、学校、图书馆、剧院等。另外，政府还通过邮政储蓄银行贷款和政府补贴对公共住房以及中低收入阶层进行调配，使公共住房能够良好运转；同时新加坡公共组屋管理施行立法与政策相配套，不仅解决了建房问题，而且解决了公共住房的转售转租问题。
    德国的房地产“社会市场经济模式”
     郇公弟在2007年8月20日《北京日报》刊登专稿对德国的相关经验作了详细介绍：目前，独具特色的房地产政策已成为德国“社会市场经济模式”的重要组成部分。与英美等国相比，德国政府更强调房地产市场的社会福利性质，政府根据国家人口特征制定了完备的房地产发展规划，并通过土地、税收、法律等手段卓有成效地实施规划和调控市场波动。由此保障了数十年来德国房地产市场供求基本平衡，房地产价格水平总体较低，市场抗风险能力强。德国已成为各国政府成功调控房地产市场的典范。为保障居民住房、保持房地产市场稳定，德国政府采取了多种行之有效的手段调控房地产市场。在充分认识到完全市场化的房地产市场所带来的巨大风险的基础上，德国所实施的“政府主导、市场参与”的房地产发展模式，经受住了数十年的考验，其经验值得借鉴。  
    1.严密规划保障供求平衡
     严密而科学的房地产规划，是德国政府调控房地产市场的首要手段。德国土地规划的出发点是全国的人口特征。研究德国房地产市场多年、德国主要的房地产信贷银行阿瑞尔银行分析师郝鹏表示，供求规律仍然是影响房地产价格的决定因素，掌握了这一规律，房地产市场就能基本稳定。
     目前德国有8200万人口，家庭数量为3800万左右，为全国提供相应数量的住房便是政府规划的首要目标。另外，根据政府规划，近年来德国每年新增住房为25万到30万套左右，完全能够满足居民的新增购房需求。虽然目前德国人口已呈现负增长的态势，但由于经济复苏，许多失业者重新找到工作，大量原东德居民向西迁移，外来居民也不断增加，不断增加住房供应还是很有必要的。更重要的是，有计划地增加住房总量能有效打压市场上炒作房价的因素，也成为稳定房价的重要因素。
     考虑到居民的收入差距，德国政府房地产规划中对高、中、低档房屋的结构作了明确规定。特别是对低收入者，各地方政府会根据当地人口结构明确规定所有住房中福利房的比例。如科隆市政府规定，每年新建的3800套住房中，1000套必须是面向低收入家庭的出租房。政府对社会福利住房专门规划用地，在发展商开发后再以较低的价格提供给需求者，其中的市场差价由政府向开发商提供补贴。
    2.税收成调控有效手段
     除严格的房地产规划和相应土地供应外，税收成为德国政府调控房地产市场的重要手段。无论是在新增房屋建设、保障住房供应，还是在限制房地产投机方面，德国政府都积极运用税收手段，大都取得了立竿见影的效果。
     最典型的例子是，在两德统一后，原东德地区居民房破败，大量人口开始向西迁移，全国范围内出现了巨大的房屋缺口。此时联邦政府并没有依靠政府财政修建新房，而是通过一项税收优惠措施，规定无论是公司还是个人，凡建房投资一律免缴所得税。这一措施大大激励了全国投资者的建房热情，短短数年内便弥补了房屋缺口，随后政府再宣布取消所得税减免政策。另一方面，为限制房地产炒作，德国政府一直对市场上的相应资金通过课以重税的方式加以限制。德国在明年即将实行所得税改革计划，将对投资者的房租收入征收25%的所得税，这些政策与当前实施的房租最高限价政策相呼应，将大大限制房地产投机的利润空间，对维护房地产市场稳定作用重大。
    3.用法律规范市场各环节  
     法律同样是德国政府调控房地产市场的有效手段。德国南部地区早在1886年便颁布了第一部“土地整理法”，随后在全国实行，对土地规划和土地整理提供了法律保障。另外，在房地产市场的各个方面，政府也都有严密的法律规定。  
     由于德国低房价的吸引，近年来大量海外“炒房团”涌入德国，境外资金已经超过本土资金成为房地产市场的主力，去年德国吸引的境外房地产投资资金约占到全欧洲的三分之一。对此，民众普遍担心德国房价和房租会被炒高，许多地方政府出台法规限制最高房价和房租，从而极大打击了外资炒作德国房地产的热情，许多海外炒房团开始逐步淡出德国市场。
     2007年6月20日《世界经理人博克》文章总结出德国政府住房保障制度的三点成功经验：
     1. 德国政府住房保障制度与所有成功国家的共性特点，就是向低收入家庭倾斜。如在柏林，法定向区政府申请“福利住房”（或称“社会住房”）的低收入标准为：单身居民年收入低于1.7万欧元，两口之家年收入低于2.5万欧元的德国公民，都可以申请“福利住房”。单身居民申请面积不超过50平方米；两口之家不超过 60平方米。从申请到审查通过入住福利房的时间周期，为6个月到两年左右。按德国联邦建筑和土地规划局负责房地产事务的官员马库斯?西吉斯蒙德2007年 5月27日接受新华社记者采访时的说明：这类住房，德国政府是以低于成本的租金供应给低收入居民的。
     2.德国城乡居民总人口近8200万人（含730万外国居民），按户均3.4人计算，全德约为2412万户家庭，德国政府已建成使用的“福利住房”已超过1000万套。占到全德家庭总数的41%以上。
     3. 政府对住房开发商依法干预的内容，同样是干预到量化具体且便于掌控：如慕尼黑，其城建理念是让不同阶层的市民“混合”居住，法定创造（而不是口号创造） ——使相对富有和贫困家庭享有在同一小区内生活、学习、娱乐、交流条件。用制度来避免德国栓会两极分化分居的富人区和贫民窟。因此，法定为地产商所新建的住宅区，必须有20%面积的“福利住房”大约在30年内交由政府“掌管”，由政府住房局进行统一审核分配。
    英国大规模兴建“平价房”
     2007年7月25日《第一财经日报》撰文介绍了英国政府的做法。
     虽然国情不同，但中英两国近年来面临的房地产矛盾有颇多相似之处。在布莱尔当政的10年中，英国房地产市场也经历了一波繁荣期，房价涨了３倍多，造成很多年轻人和低收入者无力购房。其实，英国房价的上涨具有全球背景，自2005年美国高科技神话破灭、纳斯达克崩盘后，房地产业接过高科技业的“接力棒”，成为推动发达国家经济增长的重要因素。但英国和美国调控房地产的方式具有明显差别，自2004年至2006年，美国主要通过17次加息，有效抑制了楼市过快增长的势头，并在今年初引爆了次级房贷危机；而英国则把调控重点放在增加中低价住宅的有效供应上，如上述所言。
     英国的房地产政策非常具有典型意义。就此次英国出台大规模兴建“平价房”和福利住宅的政策而言，笔者认为有三点可供我国借鉴。
     首先，调控重点以住房保障为主，而非抑制需求、干预房价、扭曲市场。过去10年，伦敦新建住宅用房减少27%而需求却非常旺盛。手持巨额英镑的英国和国外买家，把英国房价哄抬到两年来的最高点，近期伦敦房价在几个月内几乎上涨了10%。这一点与我国的楼市热点城市如深圳非常相似。我国调控政策的重要一点是抑制投资需求、打压投机需求，包括开征二手房转让环节的营业税、个调税，以及不断加强的“限外政策”等。而英国的做法是，不去刻意打击旺盛的需求，也不限制外国人在大城市买房，而是把重点放在大建中低价住宅，通过加强住房保障而把弱势群体从高房价的泥沼中解救出来。
     其次，由政府主导，大规模、强有力地增加中低价住宅。英国宣布三年建造至少18万套“平价房”，是由议院通过的财政预算做硬性支持的，按过去几年英国年均新建20万套住宅计算，未来三年“平价房”和社会住宅占住宅供应总量的比例分别为30%和22.5%，远远高于我国经济适用房的占比。虽然我国的财政支持力不如英国强，但我国经济适用房和限价房的建设规模还未达到合理水平，有待进一步提高。
     最后，英国的“平价房”和福利住房在选址上，一般采取分散化的方式。按照英国以前的经验，政府通过规划手段，强制要求新的住宅建设项目必须有一定的低收入居民住房，这个比例一般占项目建设总量的15%~50%。分散建房可以有效解决原来公房建设中存在的众多社会问题，有利于协调社区的贫富分化，有助于社会和谐。
    发达国家（地区）住房保障经验对我国的启示
     王世联在前述文章中还归纳了发达国家（地区）住房保障经验对我国的五点启示：
     （一）保持住宅建设持续健康发展，必须坚持住房保障总目标与分阶段实施相结合
     根据发达国家的经验，住房政策和住房制度都经历一个从住房短缺、住房改善、富裕型住房等阶段。每个住房阶段住房政策所实施的重点是不同的。借鉴发达国家的经验，我国必须从实际出发，量力而行，根据社会进步、经济发展的需要和趋势，制，定和完善住房保障政策。从现实来讲，我国住房制度改革总的目标是适应社会主义市场经济的要求，建立新的城镇住房保障制度，加快住宅建设，促进经济增长，提高居民的居住水平和居住质量。目前，我国的城镇居民居住情况是已经告别了短缺时期，正进入全面建设住房小康阶段。因此，要建立一套以反映全面居住水平的指标体系和发展目标，为实现住房生存型向住房发展型的转变提供导向。
    （二）强化政府宏观调控作用，完善保障性住房供应体系
     政府应承担起为低收入者提供住房保障的责任，通过政府的调控来弥补市场失灵。发达国家的经验证明，在住房短缺时期政府于预较多，随着住房问题的逐步解决，政府的干预相对减少。目前，政府对住房问题干预的手段主要是制定住房建设计划、调控住宅市场需求，对低收入者提供住房保障等。参照国外的经验，我国住房保障体系的建立和完善应着重从以下几个方面入手，一是严格认定住房保障对象；二是根据城镇居民家庭收入状况，在住宅建设中，安排一定比例的社会保障性住宅；三是向低收入家庭发放差额住房补贴等。目前，我国高房价和低收入的矛盾相当突出，这极大地遏制了个人住房消费市场的形成。因此，要理顺房价构成，控制房价不合理的上涨，提供合适价位的住宅。
    （三）建立符合国情的住房保障机制，推行住房产权多元化
     国外的住房保障制度，保障面宽窄不一，但从总体讲是向低收入家庭倾斜。目前，我国的国情是人口多，经济发展水下低，住房保障面控制的范围较小。为了保障城镇最低收入家庭的基本住房需要，我国已经制定了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，明确规定了地方政府应当在国家统一政策下，根据各地经济社会发展的实际情况，建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。随着经济的发展，逐步加大政府住房保障的力度和保障面。从发达国家情况看，虽然提倡住房私有化、住房私有率有了很大提高，但一般水平在60%─70%，欧盟国家住房平均自有率仅为56%。就我国目前的情况分析，在住房政策过分强调私人住房，而忽视租赁住房。因此，应坚持住房产权多元化，实行租售并举的策略。
    （四）完善住房金融政策，形成多元住房开发建设融资渠道
     住房市场的发展离不开住房金融的支持。发达国家经过几十年的发展，已经形成了较为完善的政策性和商业性住房体系，发育成熟的住房金融市场能够满足不同层次住房消费的需要。我国的住房金融起步较晚，随着市场经济的确立，住房金融市场发展逐渐加快，初步形成了政策性和商业性并存的住房金融格局，住房抵押贷款有了较大进展，住房消费贷款大幅度增长。但同发达国家相比，尚有较大距离。从我国住房消费市场的需求看，仍有许多不完善的地方，抵押贷款的品种比较单一，贷款的保险、担保问题亟待解决。这需要进一步完善金融政策，扩大融资渠道，为多元开发住房建设给予金融支持。
    （五）区分保障水平的层次性，注重合宜保障手段
     解决低收入居民的住房问题，关键是要与本国的国情、低收入居民的需要等因素很好地结合起来。由于保障对象的住房支付能力是千差万别的，因此住房保障的水平要区分层次性，以体现其公平。保障水平的层次性使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一种经济、合理的保障制度，同时也有利于节约财政支出，减轻政府住房保障负担或保障成本，从而使更多的居民按照其所应享受的待遇，享受到政府相应程度的保障。为保证这种层次性的实现，就必须建立严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入标准所能享受到的保障待遇。我国作为一个发展中国家，特别是人力、物力、财力制约的条件下，不可能在短期内大范围地解决居民的住房问题。因此，必须坚持有步骤、分层次地解决中、低收入家庭的住房问题。（完）    （摘编：叶红；责任编辑：王砚峰）
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