中国式分税制、中央税收征管权集中与税收竞争

    中国改革开放以来经济增长的成功，许多研究将其主要归因于地方政府发展经济的活力被激发了，地方政府“为增长而竞争”成为学术界普遍接受的定理式结论，而中央政府的作用主要是建立了以GDP增长为主要导向的晋升锦标赛机制，从而中央政府的作用被外生给定了，研究的重心也就转向了以地方政府竞争为核心的方向上。这已经成为研究中国经济增长和中国财政问题的基本路径。但是，仔细研究中国经济增长和财政体制变迁的轨迹，我们可以发现，忽视或低估中央政府在整个博弈过程中的动态作用的故事是不完整的。在中央与地方政府的博弈中，中央政府不只是一个简单的制度设定者以及规则的监管者，它还是一个积极的参与者，它不断动态地修改规则，从而使得整个博弈变得异常复杂，不是简单的同时行动的纳什博弈或中央政府先行动的斯塔克伯格博弈所能清晰刻画的。因此，要更真实和完整地认识中国经济增长以及政府间财政竞争关系，需要充分考量中央政府的动态作用。基于这一认识，《中国式分税制、中央税收征管权集中与税收竞争》（《经济研究》2015年第4期）一文以地区间税收竞争 为着眼点，深入考察被现有研究所忽略的中央政府的动态作用对地区间税收竞争的影响，以期更好地认识中国政府间财政关系问题。
    资本流动性所诱发的地区间横向税收竞争问题是国内外学术界研究的一个重要内容，但许多研究忽略了联邦政府或中央政府的动态作用。国际上，部分学者将联邦政府纳入“财政联邦主义”框架中，研究了不同层级政府间纵向税收竞争和同级政府间横向税收竞争问题。但国内相关研究则基本上忽视了中央政府的动态作用，而这将难以全面准确地认识中国政府间财政关系。本研究力图弥补这一缺陷，以企业所得税为研究对象，考察企业所得税制改革和征管范围调整对省级政府间横向税收竞争的影响。
    与其他税种相比，企业所得税是研究地区间横向税收竞争问题最为合适的对象，因为它符合税收竞争理论所要求的基本要素。更为重要的，1994年以来企业所得税制的丰富改革，尤其是2002年企业所得税收入分享改革中实施的中央税收征管权集中改革为我们的研究提供了很好的素材。
    为了深入探讨中国式分税制下地区间税收策略互动关系，我们首先对三个理论问题进行了辨析。
    第一，辖区间税收竞争假说还是“自上而下的税收标尺竞争”假说更适合解释中国同层级政府间的横向税收策略互动关系？我们认为，一方面，地方政府有竞争流动资本的动机，且有征管权作为策略竞争的工具；另一方面，对中央政府来说，“税收标尺”并不是足够有效且可信的信号。因此，相比“自上而下的税收标尺竞争”假说，辖区间税收竞争假说更适合解释中国同级政府间横向税收策略互动关系。
    第二，中国是否存在类似于西方联邦体制中不同层级政府间的纵向税收竞争问题？我们认为，不同于西方联邦体制中完整税权分权下的纵向税收竞争，中国统一税权下的分税制设计中的共享税制不属于“共同课税”的情形，且征管范围的划分避开了征管权的“重叠”，因此，中国式分税制设计基本避开了对重叠税基“共同课税”所产生的不同层级政府间的纵向税收竞争问题。
    第三，共享税制下中央为何要集中税收征管权？我们认为，地方政府企业所得税收入分成比例下降以及不流动要素租金汲取比例上升，会诱使地方政府加剧横向税收竞争，从而损害中央政府的财政利益，这迫使中央政府通过集中税收征管权来压缩地方政府间横向税收竞争的空间。
    为了实证检验我们的核心观点：中央税收征管权集中限制了地区间横向税收竞争行为，我们采用动态空间工具变量模型检验了28个省级地区2002—2007年间中央税收征管权集中对地区间横向税收竞争的影响。实证结果显示，在所有权重下，地区间存在着一定程度的横向税收竞争关系，中央税收征管权集中提高了实际税率，更为重要的，中央税收征管权集中降低了地区间横向税收竞争程度。这些实证结果与理论预期是一致的。
    本研究的结果表明，随着中央政府税收征管权集中度的提高，地方政府以税收征管为策略工具的横向税收竞争关系会弱化得多，这迫使地方政府选择其他可控的策略工具，如地价、环境质量等。因此，以其他地方政府可控的策略工具表征的地区间竞争流动要素的策略互动关系，可能是考察地区间策略竞争关系的更合适样本。同时，研究中国政府间税收竞争关系时，忽略中央政府的动态作用，如中央政府通过各种手段，尤其是压缩地方政府可控的征管空间来抑制地区间横向税收竞争行为，而是简单地以相邻地区之间的税率互动系数来反映地区间横向税收竞争关系的研究，是难以完整全面认识中国式分税制中的地区间横向税收竞争关系的。
    本研究还可能产生一个副产品，即为横向税收竞争的存在性提供了一定的证据。虽然理论上可以论证横向税收竞争的存在性，且正向反应系数可以为其提供一定的实证依据，但如果事实上的正向反应系数反映的是地区间税率向上倾斜的相关关系时，则不能将其归于横向税收竞争的证据，因为横向税收竞争的理论预期是税率向下倾斜的。本研究将中央税收征管权集中纳入地区间税收策略互动关系的研究中，则为横向税收竞争的存在性提供了一个佐证：相邻地区税率的系数为正，中央税收征管权集中度的系数也为正，而中央税收征管权集中与相邻辖区税率的交叉项的系数与相邻地区税率的系数的符号相反，说明中央税收征管权集中度的上升反作用于相邻地区税率的变化，这意味着相邻地区之间的税率竞争关系是向下倾斜的。这与横向税收竞争的理论预期是一致的。当然，要严格证明中国存在地区间横向税收竞争关系，还需要更严谨的证据。