权益—伦理型公共产品:关于扩展的公共产品定义及其阐释

    已有的研究文献关于公共产品的定义和认识,除了存在不少细微的差别,还存在不容忽视的盲区。
    一般认为,公共产品具有消费上的非竞争性和非排他性两个基本特征,准公共产品弱化这两个特征，但又不至弱到“完全不具备”上述两个特征的私人产品程度,或仅具备其中之一。这进一步地引出相关产品提供主体、提供方式等一系列理论认识。但是,基础教育、基本医疗服务、廉租房等当代各国政府普遍提供、我国政府在“公共财政”建设中正在大力强化供给的“公共产品”,却并不直观地具有以上两个基本特征中的任何一个,更别说两个同时具备了。基于“两个特征”的经典公共产品理论对此不能做出合乎逻辑的解释,需要进一步详考已有的文献,重视一种扩展的公共产品定义及其理论研讨与阐释。
    实际上,哈维·罗森(HarveyS.Rosen)早已坦承“……在某些场合,保健服务和住房是由公共部门提供的私人产品”。英吉·考尔(Inge Kaul)在对全球公共产品进行归类时,也将“基础教育、健康保健及食品安全”归于“关键性的私人产品”。英国伦敦经济学院社会政策系的霍华德·格伦内斯特教授说:“虽然我们所关注的人类服务也带有一些公共产品的性质,但基本上还是私人产品。可以看出,不少有影响的学者其实是倾向于“收紧公共产品的边界而严格固守“两个特征”定义的。
    我们通过梳理两种关于公共产品的定义,即萨缪尔森式的和布坎南式的,发现，萨氏定义内含的公共产品“消费上的非竞争性”、“非排他性”两个特征与“政府有时也提供私人产品”(哈维·罗森)的当代中西方政策现实形成难于解释的悖论;在此基础上,对布坎南式的公共产品定义进行了挖掘和整理,阐述了对于这一定义内含的“集体选择”因素。我们认为,萨氏和布氏两种定义不是相互独立、对立的关系,而是可以打通成为包含与被包含的关系,即所谓“扩展的公共产品定义”,从而将萨氏定义(强调公共产品的“两个特征”)和布氏定义(强调“集体选择”)两个方面统一在更全面且可自恰的解释框架之内。因此,本文的主要贡献不在于对公共产品进行重新定义,而是在已有的、看起来互不相容的两种代表性的公共产品定义之间实现“桥接”和“打通”,提出了“扩展的公共产品定义”并整合了原来分裂的认识框架,进而发展和提升了公共产品理论的总体包容力与解释力。
    将两种公共产品定义打通并凝炼出的概念,正是权益-伦理型公共产品。是否需要专门给基础教育、医疗卫生、保障性住房等这一类大家习以为常的“准公共产品”换个名称? 我们认为这完全必要。我们的研究表明,在严格的经典公共产品定义下,以上产品根本就不是准公共产品。相反,它们是在消费上既有竞争性、受益上也能够轻松排他的私人产品。这些私人产品只有在社会发展到一定阶段,教育、医疗、住房等被视为公民的基本权利,成为全社会基本价值观的一部分和执政者必须遵循的政治伦理后,再经过必要的公共选择程序,才实现了由私人产品向公共产品的“惊险一跳”。权益-伦理型公共产品的名称准确地点出了其“由政府提供的“私人产品”这一迥异于普通公共产品的本质特征。
    权益-伦理型公共产品的提出还有助于厘清当前我国在教育、医疗、住房等提供问题上的政府与市场责任并提供建设性的思路,即:基于权益-伦理型公共产品是由“政府提供的“私人产品”的特殊性质,需要在这些产品的生产、分配两个领域适用不同的原则,即按经济原则生产,按政治原则分配。
    就“按经济原则生产”而言,这些产品完全具备私人生产的可行性,教育也好、医疗卫生也好、廉租房也好,既能确认受益主体,也能衡量受益程度(排他性),因而完全具备收费条件,可以交由私人部门来生产。由此,不仅可以获得各界已广为承认的“引入竞争,提高效率”的优越性,而且可以解决“公共产品定价难”这一公共经济学中的核心难题。其现实意义在于:从根本上否认了当前一些政府部门坚持只有公立学校、公立医院才能保持公益性(实质是保护部门利益)的观点和做法。
    就“按政治原则分配”而言,可以证明，教育、医疗、住房这样的私人产品应是经过“规范的公共选择”进入由政府提供的清单的特殊公共产品,因此,政府的责任主要在于保证其国民能够获得这些产品,而与其是否有相应的付费能力之间没有必然联系。所以,政府的主要作用在于建立一个可持续的筹资、付费体系,通过国家机器敦促每一位国民加入、为低收入人群提供支持等等方法来弥补“只有收费才能生产”和“不能付费但必须消费”之间的巨大鸿沟,从而促进社会公平,维护政权的合法性。
    随着经济社会发展,这是一种每隔一段时间应进行一次的、动态的规范的公共选择机制(如前文中列举的我国法定义务教育为9年,但在一些较发达地区已开始经人大立法程序而扩展至12年),现实生活中事关我国公共事务和公共资源配置的民主化、法治化制度建设的重大现实问题。
    “按经济原则生产,按政治原则分配”实际上是就以上产品的生产与分配中的政府与市场职能的范围、重点所做的重大划分和明白表达,以及对公共产品领域中“公私合作(PPP)”这一前沿方式的具体化。其隐含的政策意义在于:一方面,要放松这些产品生产领域内的政府管制,降低那些限制私人部门进入的条件,引入竞争,提高效率,节约社会资源,另一方面,要明确和加大政府在“送达”以上公共产品中的责任,实现收入再分配,促进社会公平。我们的研究表明,政府“既不越位、也不缺位”的职能合理化境界,应当是一个动态演变的、需加入民主化、法治化制度安排来动态界定权益-伦理型公共产品的具体边界的、无止息的历史进步过程。对于走向现代化的中国而言,这种进步的意义必定是全局性和根本性的。
    作者：冯俏彬 贾康