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会员注册《经济学动态》2013年第8期
内容提要：自吴思的《潜规则》一书面世以来，“潜规则”已经成为家喻户晓的词汇。本文认为潜规则是区别于正式制度和非正式制度的第三种制度，它既依附于正式制度又逾越正式制度，造成多元规则并存，同时腐蚀非正式制度。尽管它增进了实施者的利益，却限制了经济竞争原则的发挥，损害了经济社会秩序。要压缩潜规则运行的空间，就必须减小“公”的领域，充分发挥私权的作用，同时促进制度代理人与公共利益的共容。
关键词： 潜规则 正式制度 非正式制度 经济秩序
自吴思的《潜规则》一书面世以来，“潜规则”已经成为家喻户晓的词汇。潜规则似乎是具有中国特色的社会现象，其实不然，在西方社会亦存在潜规则，不少政界商界人士亦因潜规则而黯然离职。然而尽管如此，西方社会的潜规则盛行程度仍远不及中国。中国社会在官场上、职场上、商场上等等各种场合的潜规则多如牛毛，让正直的和单纯的人士身心疲惫。本文认为，潜规则的产生具有普遍性，但潜规则的盛行却是中国特殊的社会文化现象。
一、潜规则的内涵
潜规则起源于公共权力的代理，是公权力代理人与特定人员之间的违背正式制度或背离公共角色所应承担的正式义务的交易行为。简单的定义不足以诠释潜规则的内涵，我们将进一步分析潜规则。
首先，潜规则起源于公共权力代理(或制度的代理)，并围绕着公权力而展开，公权力代理人在潜规则中处于关键的角色，潜规则的责任应主要由公权力代理人来承担。
其次，正式制度及其赖以建立的精神的目标都是为实现和维护公共利益，公共角色无论是选举产生的还是任命的，他的正式义务就是实现和维护公共利益。潜规则或者明显地违反了正式制度的条款，或者背离了公共角色的正式义务，它意味着代理人为追逐狭隘的利益而牺牲了广泛的公共利益，违背了公众对其角色的期待，是公权力的异化。
第三，Ostrom认为制度包括“禁止”、“要求”和“允许”(奥斯特罗姆，2012，pp.164-166)。 “要求”是指精确地指示人们应采取什么行动以实现特定的结果;“禁止”是禁止某些难以接受的行为;“允许”是指法无禁止即自由。而潜规则仅仅包括“要求”。它规定人们必须做什么，否则将被排斥于特定的资源之外或遭受“合法的伤害”。
第四，潜规则是在公权力与“特定人员”之间展开的，“特定人员”包括两种，一是在权力等级结构内的人员，在权力等级结构内，上级对下级有发布命令的权力，下级对上级有服从的义务，这种支配与被支配的关系是由外在的正式制度所确定，是一种法定的权力，这种关系是难以通过逃避而拒绝，处于等级结构下方的人员为了改善自身处境而不得不行使潜规则，我们将这类潜规则称为防御性潜规则。另一种是权力等级结构之外的人员，尽管公权力代理人与等级结构外的人员没有直接的命令-服从或支配-被支配的关系，但公权力代理人手中却拥有支配特定资源的权力，等级结构外的人员为了获得资源而主动地行使潜规则，我们称这类潜规则为侵略性潜规则。可见防御性潜规则的目的在于避免公权力代理人的“合法伤害”，而侵略性潜规则目的在于向公权力代理人索取特定的资源。
最后，正因为潜规则仅仅是“要求”做什么，因此潜规则本质上是一种交易行为，但潜规则双方的地位并不像市场中交易主体一样拥有平等的地位，双方在权力占有上不平等，甲可以给乙带来资源或机会，也可以剥夺这些资源或机会，而乙却极难以给甲带来什么好处或造成什么损害。因此市场中人们的交易是在自愿基础上达成的，而潜规则中的交易往往是被迫进行的。
按照新制度经济学家诺斯(2008，p.4)的分法，制度既包括正式的制度，也包括非正式的制度。对制度的这种两分法，使得潜规则作为一种非成文的却被群体认同的规则被归入了非正式制度的范畴。然而，这种两分法难以解释潜规则的性质。诺斯的正式制度和非正式制度隐含着共同的特点，那就是公开性、正义性和普适性。而实际上所有的潜规则行为及其结果都很难经得住公开制度的拷问，因其在本质上是违背公平和正义的东西。基于潜规则的特性，与其将潜规则勉强地纳入非正式制度范畴，不如将潜规则称为第三类制度，以区别于正式制度和非正式制度。
二、潜规则的产生
1.个人利益的诉求是潜规则产生的根本动力。 “经济人”不但是古典经济学和新古典经济学的理论基础，也是对客观事实的抽象。人性中追求自身利益的倾向，不但为古典政治经济学所认同(如霍布斯在其著作《利维旦》、孟德维尔的《蜜蜂寓言》、休谟在《人性论》、亚当·斯密的《国富论》等)，也为社会生物学的研究所证实(如Hamilton的亲缘选择思想、Williams的基因选择思想、Richard Dawkins的《自私的基因》等)。在中国，“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”可谓是至理名言。制度的出发点，在于约束人性自私的无限扩张，自利的本性事实上成为法治社会建设的基本前提(杨春学，2002)。以这种“经济人”观念为原则推论出的社会制度主要价值在于：它是一种使坏人所能造成的社会危害最小化的制度。然而又是因为自利的现实性和普遍性，钻制度的漏洞、扭曲制度以寻求利益、践踏传统道德价值观而实施潜规则可能无时无刻地不在发生。个人利益是潜规则产生的根本动力，规则是暂时的, 利益是永恒的。
2.正式制度缺失诱发潜规则。 正式制度有层次之分，如我国的宪法、法律、法规、规章、条例等构成了显规则的等级结构，又如奥斯特罗姆将规则的层次分为宪法的规则、集体选择的规则和操作的规则(奥斯特罗姆，2012，p.62)，每一层次的制度都受制于上一层次制度并在上一层次的制度指导下对下一层次制度进行指导。因为交易费用的存在，制度的供给顺序总是由高到低，最先被提供的是顶层的制度，最后是操作层面的规则。如果以横轴表示制度的层级，以纵轴表示制度制定的交易费用，则正式制度呈现向右下角倾斜的特征(见图1)：随着认识的深化，信息趋于完备以及技术的提高，正式制度细化的费用是下降的。随着交易费用的下降，规则进一步细化到操作层面，填补规则的漏洞是可行的。如果正式制度代表社会主流意识形态和社会正义，正义的规则的战车开到社会的每一个角落，将铲除一切邪恶滋生的土壤。
图1 交易费用与规则层级的关系
然而，环境的多变性和经济行为的复杂性，使得更低层次规则的制定总是花费大量的成本，预期成本—预期收益权衡的结果是经济生活中存在着大量的“法律空白”、“产权空白”、“规则空白”，这些正式规则的空白地带是潜规则产生的土壤。然而，土壤上并不必然生长潜规则，生长的是显规则还是潜规则取决于意识形态和道德价值观对制度代理人约束的强度。在意识形态薄弱、道德价值约束乏力的时候，制度代理人在正式制度所赋予的自由的裁量权范围内可能违背对公众的承诺而违反公共角色所应承担的正式义务，追逐狭隘的利益而牺牲广泛的公共利益，并刻意制度潜规则。
3.正式制度实施机制不健全诱发潜规则。 正式制度是约束人们行为的强制性规范，人们在正式制度所圈定的范围内最大化自身利益。超额的回报总是诱使人们逾越正式制度，但对正式制度的违反却面临着第三方的强制惩罚，只有当违反正式制度成本大于收益时，人们才会恪守正式制度的约定，当违反正式制度成本小于违反制度所获得的收益，则理性的个体将会选择违反正式制度。这其中违法成本是制度执行机制的问题，制度执行机制是制度体系必不可少的一部分，一个完整的制度体系除正式制度、非正式制度外，还应包括制度的实施机制。实施机制是指正式机构(主要指政府)的实施力度和执行后盾力量。制度的实施机制或强或弱，它取决于正式机构的实施愿望(实施力度)和实施能力(后盾力量)。正式机构的实施愿望越强烈，实施能力越大，则实施机制越健全，反之就越乏力。强有力的实施机制将使违反制度的成本远大于违反制度所获回报，使人们不敢越雷池一步;软弱乏力的实施机制将诱使人们谋求制度外的超额回报，使得正式制度形同虚设。正式机构对制度实施愿望的强弱和实施能力的大小受多方面因素影响，一旦实施愿望趋弱或实施能力下降，人们就会调整行为的边界，获取潜在收益。在这种情况下，潜规则已经不再是在制度的“空白地带”发生，而是直接对制度的扭曲和逾越。
三、潜规则的盛行
自利是人性的普遍特征，任何一个社会，制度的设计不可能做到滴水不漏，制度的实施力度又总是受制度代理人利益的影响，因此潜规则的产生总是不可避免的。潜规则的盛行是中国特殊的社会文化现象，究其根源，不外有三：
1.中国社会非法治和权力代理的传统。 非法治的社会并非无法可依，全凭主观喜好治理，而是缺乏公众广泛参与的“社会契约”。真正意义上的法治，是全民约法，即有着独立人格和自由意志的全体公民通过充分讨论、民主协商和相互妥协，制定一种必须共同遵守的“社会契约”。中国历史上自秦王朝以来皇帝一人主宰着立法、行政、司法大权，民众被排斥于法的制定之外，成为“法”所治理的对象。广袤的帝国使得皇帝的权力鞭长莫及，皇权的行使不得不依赖于官员代理。在信息严重不充分不对称的社会，委托―代理产生严重的问题。地方官员对制度拥有极大的裁量权，可以对法律进行任意的解释，传统的社会道德在个人私利面前显得软弱无力，导致权力的行使呈现极大的随意性，权力和仅有的少量的正式制度沦为官员谋私的工具。因此正式制度严重缺失和权力委托―代理的缺陷助长了潜规则的泛滥。
2.中国人情社会的特征。 费孝通指出中国传统社会人与人的关系呈现“差序格局”的特征，人们交往的范围、利益的传送、利他行为等总是先近后远，先亲后疏，血缘的亲疏，交情的深浅也就决定事情的处理方式。以血缘关系、地缘关系和熟悉关系为纽带而存在的群体，在社会生活中有其整合社会、维系人际间感情、保持社会稳定与协调的积极意义。然而熟人社会的关系原则应有其合理的边界，当人们走出狭小的乡土社会走向现代化的陌生人社会时，当处理的事务由日常生活领域转向专业化领域时，它应当让位于权利义务的团体原则。但熟人社会文化的根深蒂固性和变迁的缓慢性使得人们不但在日常生活领域，也在专业领域倾向于撇开法律、制度、规则而剑走偏锋，依靠关系疏通，“走后门”来处理事务。本来在日常生活领域中有效的熟人社会的原则，被推及其他专业化和组织化的领域之中，结果不仅违背公平的原则，也导致法律、制度和规则被严重破坏，助长了潜规则的蔓延。
3.转型时期社会资本的缺失。 这里的制度的转型，是指由计划经济向市场经济的转变。制度的转型时期，一方面，新制度体系还没有完全确立和完善，市场经济法制的建立和完善是一个长期的过程，部分人凭借制度的缺失和漏洞投机取巧、营私舞弊，潜规则的盛行因此又多了一股推力。另一方面，与市场经济相适应的社会资本建立又是一个长期的过程。社会普遍的信任、互惠的规范等是社会资本的核心，它能有效抑制狭隘利益，在交易中避免损害第三方的利益，信任能克服搭便车的问题，进而化解“公地悲剧”、“囚徒困境”、集体行动的困境等问题(Knack & Keefer，1997)。社会资本的缺失导致相当一部分人在社会价值的追求上重利轻义，违法乱纪，对公权力的滥用成为社会普遍现象。
四、潜规则与制度的互动
1.潜规则与正式制度的互动。 潜规则的产生根源于正式制度的失效——要么是正式制度的缺失，要么是正式制度实施机制不健全。在正式制度缺失时，一方面，尽管潜规则并未违背正式制度的有形条文，但它背离公共角色的正式义务，违反了正式制度赖以建立的精神，不可避免地动摇正式制度的权威，消解正式制度的效用，甚至会瓦解正式制度。另一方面，潜规则越是盛行，其在背离公众期待的道路上就走得越远，不可避免地激起主流意识形态的反弹，公众就会要求正式制度的细化，填补正式制度留下的空白，挤压潜规则运行的空间。值得指出的是，潜规则的存在会迫使社会努力去完善现存的制度，但这也不能算是它的功劳。
在正式制度实施机制不健全时，潜规则是对正式制度的蔑视与逾越。正式制度往往凝聚了道德力量，它总是力图塑造这样一种社会秩序，在这种秩序中个人在不损害其他人利益的前提下追求自身利益最大化，因此正式制度是实现互利共赢的保障。潜规则的盛行消解了正式制度的效用，削弱了正式制度的权威，造成公开制度的名实分立，社会多元规则的并存，导致经济秩序的混乱。
2.潜规则与非正式制度的互动。 如果非正式制度得到坚定而一贯的公认，且必要时得到坚决的维护，它们就构成了该社会的制度支柱，并由此增加着社会有序的可能性。潜规则的盛行程度与非正式制度的约束力呈反相关关系，当主流意识形态、伦理标准根植于民众内心时，人们就能抗拒利欲的引诱，潜规则运行的空间就越小。非正式制度是正式制度的基础，对正式制度的违反将构成对其赖以建立之基础的侵犯。原先确立起来的被大家接受的伦理准则一旦遭到少数人的违反，根据自利行动，那些继续遵守的人便会感受到被剥削，随着越来越多的人不遵守，那些曾经的起作用的伦理标准会被迅速地腐蚀掉。逢年过节给官员送礼，不但违反了党的纪律，也侵袭了传统的风俗习惯，这是变了味的风俗习惯;逢年过节下级对上级表示的“敬意”侵袭着传统的友谊关系。这种情况适用于所有那些不受强制的约束情形。因此伦理准则中最重要的一条可能正是服从和尊重正式法律(布坎南，2012，p.150)，对法律的逾越就直接对伦理造成冲击。正式制度的执行不力或形同虚设是潜规则泛滥的助推剂，即所谓的上行下效。
五、潜规则与经济秩序
1.潜规则与个体经济绩效。 实施潜规则对个体总是有利的。侵略型潜规则实施者通过对公权力代理人进行赎买获得资源，它排斥了其他竞争参与者，使得资源的配置仅限于潜规则者之间甚至直接获得资源，因此缩小了竞争范围，提高了潜规则实施者在竞争中获胜的概率。防御型潜规则产生于权力等级结构内部，在自由裁量权内，公权力代理人可以决定下级人员或企业是否符合某种标准，或决定管辖对象应承担怎样的工作任务，决定他们的岗位。下级人员或被管辖对象在上级的权限范围内可能会好到春风得意，也可能会坏到让他心灰意冷。下级人员或企业通过向上级“纳贡”而避免“合法伤害”，甚至还能获得“合法优待”。
2.潜规则与社会经济秩序。 亚当·斯密曾说过：“在每一个私人家庭的行为中是精明的事情，在一个大国的行为中就很少是荒唐的了”(斯密，1974，下册p.28)，这可解释为个体的理性选择对于整体而言是有利的或至少是无害的，个体的理性将导致整体的均衡也是其“看不见的手”的重要含义(杨春学，2005)。然而公地悲剧和囚徒困境模型又向我们显示了个体的理性与整体理性的冲突的图景。合成谬误的理论也指出对个体有利的选择并不一定对整体也是有利的。因此，个体的理性选择与整体的均衡的关系是复杂的，潜规则对于个人和对于社会的影响也完全不同。
建立在自愿原则上的自由市场能实现经济效率的最大化，正如罗斯巴德所说：“自由市场是一个所有交换自愿进行的社会。它可以被想象为没有任何人侵犯他人的人身和财产权利的情形。在这种情形下，很明显，所有人的效用在自由市场上实现了最大化”(罗斯巴德，2007，p.18)。“纯粹自由市场使社会效用最大化，因为市场的每一个参与者都从自己的自愿参与中得益”(罗斯巴德，2007，pp.267-268)。一个没有公权力的社会或许难以成为现实，政府被认为是不得已而存在的必要的“恶”。不论政府的功能是怎样，在这样的社会中，公权力涉猎的范围越广，自由市场受到的干扰就越强，自由竞争的领域越广则意味着经济效率越高，反之，自由竞争的领域越少，则经济效率就越低。在潜规则下，公权力代理人对个人或厂商进行资源的私相授受，排斥了其他更具经济效率的竞争者，缩小了自由竞争范围，降低了经济效率和社会福利。潜规则者在公开的竞争中可能不是出价最高者，从而阻碍了社会经济收益最大化。即使潜规则者在公开竞争同样是最优秀者，也会因为额外的支付(即潜规则所费，如贿赂)而提高了交易成本。
任何一个社会都拒绝把自身变成一台支付一定量钱币就可以换取一切东西的巨型售货机，它总是试图使它的分配和供给机制多样化。这些机制之一就是把一些权利普遍地平等地授予所有公民，这些权利不允许标上价格的标签。另一种机制是认同各种金钱之外的竞争法则，如能力大小、年龄大小、应试分数高低、时间的先后等。人们常常将这些非经济因素在竞争中发挥主导作用称为“公平原则”或“正义原则”，它们是把社会联结在一起的黏合剂(奥肯，2010，p.16)。尽管这种机制可能与经济效率原则相违背，但却被人们广泛认同，他们的存在增加着社会有序的可能性。潜规则实施者通过对公权力代理人的赎买，用金钱的或物质的竞争手段获得资源，破坏了非经济的竞争原则，损害了社会经济秩序，从而也损害了社会的公平和正义。
六、潜规则的政策含义
潜规则依附于公权力，公权力掌握着资源的配置权，公权力对资源的配置遵循的有经济竞争原则和非经济竞争原则(尽管公权力以经济竞争原则去配置资源总是缺乏效率的)。潜规则违背了这些原则，代之以狭隘的“经济竞争原则”——对公权力代理人的直接赎买，要么是限制经济原则的自由发挥，要么以经济竞争原则取代非经济竞争原则。经济竞争是私权的明显特征，资源的拥有者可以设定任意价格，资源的需求者可以通过任意手段获得资源，只要双方的交易是自愿的。私权的运用不必要承担私权之外的所谓道义责任，可以不考虑公平，不考虑弱势群体，因此在私权领域不存在潜规则。任志强关于房地产开发商只为富人建房子的言论，尽管刺痛着弱势群体的神经，但并非不在理，因为房地产开发商遵循的是市场效率原则;政府廉租房的配置却不能明目张胆地以效率为原则向富人群体或行贿者出售，而必须坚持非经济竞争的原则向弱势群体提供。
公权力所涉领域过大造成公权力代理人手中掌握着大量的资源，容易滋生潜规则。资源的“公”和“私”的边界或者政府和市场的边界实际上决定潜规则运行的空间。因此压缩潜规则运行的空间的方法，除了用严密的程序性制度约束公权力代理人的行为外，还要在社会经济生活中减小“公”的领域，减小政府干预领域，将资源交由私人行使，将社会经济事务交由市场运作，并加大社会监督。
正式制度总会给代理人留下一定的自由裁量权，在自由裁量权内代理人是以权谋公还是以权谋私，取决于代理人利益与公共利益的共容程度。“在共容利益指引下使用权力，其后果至少在某种程度上与社会利益是一致的”(奥尔森，2005，p.10)。确保权力代理人的利益与整体利益一致或接近一致是重要的，因此寻求“明主”去实施或解释制度是重要的途径。而“明主”不常有，“民主”却是可能的，民主是可以确保代理人不任意解读制度的有效程序。民主意味着权力分配的平衡，一旦存在权力平衡，每个规则的参与者都有动机去降低任何可能的专制者成为真正专制者的可能性，从而也最大限度地保证制度的代理者以符合公众期待的方式去实施制度。
参考文献：
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