内容提要：随着土地有偿使用制度改革的推进，土地财政各项收益对地方财政的影响日益增加，土地财政的各项制度从早期的市场化探索，逐步发展、规范，经历了不同阶段各具特色的制度变迁。包括了土地市场收益、土地准市场收益和土地税收等内容的土地财政总收益在这一过程中大幅提高，在现行的财政分权背景下，中央政府和地方政府关于土地财政收益的分配格局不断发生改变。通过对不同管理模式和收益分配体制下，土地财政的收益—成本的绩效评价模型分析表明：对土地财政各项收益的变化起到关键性作用的是地方政府与中央政府关于收益分配的博弈。
    关键词：财政分权　制度变迁　收益分配　绩效评价
    　
    

一、研究背景及文献综述

    自1979年的《中外合资经营企业法》中提出了将场地使用权可作为中方投资或由合营企业向政府缴纳使用费开始算起，土地有偿使用制度经历了三十多年的改革，土地收益大幅增加，中央政府和地方政府关于土地收益分配的博弈愈演愈烈，现有的财政分权模式下的土地收益分配引发了一系列的问题：城市用地盲目扩张，违法用地和滥占耕地现象屡见不鲜；土地一级市场追求高收益，助涨了房价；土地市场收益长期处于预算“体外循环”，寻租现象严重；农村集体组织和城市居民的利益受到侵害等。研究者开始将关注的焦点转向“土地财政”这一关键问题，一般来说，所谓土地财政是指地方政府利用土地通过各种方式获取收入的行为（汤圆圆，2010）。土地财政收入的内涵狭义上指土地出让金收入，广义上则泛指政府所获得的与土地或房地产业相关的一切收入（张双长，李稻葵，2010）,本文所分析的土地财政收入，主要指与土地收益直接相关的政府所得收入，主要包括土地一级市场收入和土地税收收入。
    目前有关这一问题的研究主要集中于两个方面：一是中央和地方政府的土地收益分配。大体上有两种观点，一种认为土地市场的收益应由地方政府所有（蒋省三等，2007），提出要将土地出让收入纳入地方预算管理，打破地方政府的财政依赖路径（匡家在，2009）。另一种观点则提出中央政府可适当参与土地收益的分配（李明月等，2005）。二是土地税费制度改革。争论之一——物业税，有的提出开征物业税对房地产市场可以起到重要的调节作用，对地方政府的财政收入也有着积极作用（安体富，金亮，2010）；有的则认为物业税不能稳定市场，对穷人的福利损害更大，存在负面的影响（王智波，2010）。争论之二——出让金，有的认为以财产税替代土地出让金将产生较大的制度释放效应，成为公共财政建设的基石（胡洪曙等，2008）；有的则认为不应简单地将土地出让金并入物业税（白彦锋，2008）。争论之三——费改税，有的提出按土地取得、保有、转让三个环节设计税种（阮家福，2009）；有的则认为地方政府采用收费方式有时会更有优势（杨斌，2007）。上述研究中较为一致的观点是：在土地财政的收益分配中，政府凭借垄断地位获得了巨额收益，农户等弱势者利益受损；土地收益应主要归于地方政府。但是研究中往往忽视了财政分权的制度背景，单就土地收益分配问题进行研究，系统的定量分析不足。
    

二、土地财政的制度变迁及
    各阶段的主要特征

    建国以后，国家通过多种方式逐步将城市土地收归国有，1982年宪法明确将城市土地划定为国有,城市土地经历了从部分有偿—无偿—有偿的巨大转变，土地市场的管理政策也随之不断调整与改变，特别是自1979年开始，土地法律制度发生根本性的变革，土地财政从集权到分权也经历了几次重大制度改革：1979年《中华人民共和国中外合资经营企业法》；1987年首次出让土地和1988年《中华人民共和国宪法修正案》；1994年的分税制改革；1998年和2004年修订的《土地管理法》。根据这五次关键性的重大政策调整，可将土地财政的制度变迁分为五个分阶段：
    1.探索阶段（1979-1986年）。在经历了一场浩劫之后，长期无偿使用的土地管理模式与改革开放形势格格不入，矛盾不断是这个阶段最主要特征：一方面开始向合营企业征收场地使用费,另一方面，1982的《宪法》规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”， 1983年国务院还专门发出《关于制止买卖、租赁土地的通知》。为此，理论界还引发了“土地是否有价”、“是否应该缴纳地租”的大讨论，土地有偿使用处于一种名不正言不顺的尴尬境地，土地有偿使用的实践均是地方政府的自我摸索、尝试的结果，相关政策只围绕着收费做出具体规定。征收土地使用费的制度实施范围小，旧的土地使用制度未有根本的转变，但是为土地市场建设打下了基础，也为城市建设开辟了新的财源，成为我国土地财政制度的开端。
    2.初步形成阶段（1987-1992年）。1987年，深圳特区出让了我国首幅国有土地使用权，同年11月，上海市人民政府出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》，随后，广东省也通过了《深圳特区土地管理条例》。1988年，《中华人民共和国宪法修正案》和《土地管理法修正案》规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1990年国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，首次对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及划拨等问题做了规定。土地市场收益开始成为财政收入的一部分，中央政府与地方政府关于此项收入的分配被提上议事日程，财政部于1989年财综字第94号文首次就土地出让收入的分成做出了规定：“取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门。” 1992年财综字第172号文随即又规定：“土地管理部门和房产管理部门应在规定的时间内将土地出让金（或土地增值费）上缴财政部门，其中土地出让金总额的5%应上缴中央财政”。这一阶段的主要特征是：（1）以实践促进制度建设。许多政策的出台是在经济发达地区首先进行试点，再进一步规范化、制度化。（2）行政机制仍占主导地位，土地收益少。1987-1992年间交易量最大的1992年，土地出让面积不到城市建成区面积的1%（袁绪亚，1999）。（3）土地财政相关政策执行力较差。由于各项政策法规对土地作价、收益分配、审批权限等问题没有统一规定，地方政府无从适从，中央政府实际分得的土地收益远远小于政策所规定的比例。
    3.调整与发展阶段（1993-1997年）。土地市场交易日益增多而法制建设又相对滞后，出现了许多问题，该阶段政策重心就是解决问题与调和矛盾：（1）建设部于1993年发出了《关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》,配套出台了如开征增值税、控制高档房地产开发等方面的政策,1994年的《城市房地产管理法》第一次以法律形式对土地使用权的出让和转让做出了明确规定。（2）1994年的分税制改革明确了土地有偿使用收入的归属，1993年底国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》中，将国有土地有偿使用收入全部划归地方固定收入。（3）1993年颁布了《城镇土地估价规程》，在全国范围内展开了土地资产的清产核资工作。（4）对国有企业的划拨用地处置作了一些调整，并开始在中外合资企业中推行以土地资产作价入股的新的用地方式。（5）1995年提出制定协议出让最低价，1997年以冻结耕地转用、县改市的审批等方式开始了对土地市场大整顿。这一阶段政策特点有四：一是对土地市场结构做了局部性调整，一级市场确立了土地作价入股等方式的地位。二是明确了土地有偿使用收入归地方政府所有，土地有偿使用收入作为预算外收入正式成为地方政府的财源之一。三是开始重视土地价格的管理，许多城市开始了土地定级估价工作。四是政策的出台有一定的被动性，许多关键性政策是矛盾难以解决时出台的应对性政策，制度供给缺少前瞻性和全局性。
    4.规范阶段（1998-2003年）。1998年，原国家土地局进行了大规模的机构调整，成立了国土资源部，人大重新审议通过了《土地管理法》，土地管理的重心转移到以用途管制为核心的耕地保护上来。在土地收益的分配方面，1999年财政部 、国土资源部联合颁发《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，规定新增建设用地土地有偿使用费30%上缴中央财政，70%上缴地方财政。在国有企业的划拨用地处置方面，1998年的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，1999年和2001年相继出台的《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》和《关于加强国有土地资产管理的通知》，力图解决土地有偿使用与企业改制面临的失业、资金之间的矛盾。在规范市场秩序方面，2001年国土地资源部发出《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，2002年出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，开始推行土地招标拍卖挂牌制度，规范土地租赁行为，整顿与规范土地市场，2003年国务院又一次暂停审批农用地转用。这一阶段土地财政收入的增长与耕地保护间的矛盾日益突出，政策主要有以下特点：（1）管理日趋规范，市场机制渐占上风。特别是经营性用地必须采用招标拍卖方式出让。（2）一级市场的供地方式更为丰富。新修订的《土地管理法》为土地租赁、作价入股、授权经营等多种供地方式留下了法律空间。（3）加强了对新增用地和供地总量的控制。对新增建设用地所获得的有偿收入的分配上，第一次与存量盘活土地的收益相区分，前者成为中央政府控制的重点。
    5、监管与调控阶段（2004年至今）。2004年《土地管理法》将“对集体所有的土地实行征用”，修改为“对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”，随后的国发[2004]28号《关于深化改革严格土地管理的决定》，进一步加强了对土地供应，尤其是新增建设用地的监控与管理。在国有土地出让收入的管理方面，国务院办公厅于2007年发出《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，提出将土地出让收入纳入预算管理，意味着土地财政的监管方式和强度的重大转变，财政部、国土资源部等五部委于2009年发布了《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，加大了对土地出让收支的监管力度。同时，在2004年与2009年两次房地产价格上涨的背景下，关于加强土地市场管理的文件频频出台，国发［2004］28号文《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》提出了规范土地出让收入的管理、建立工业用地出让最低价标准公布制度，2007年国土资源部修订《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，提出工业用地的公开出让，2010年上海、重庆等地开始房产税的改革试点与征收工作。同样是加强对土地财政收入的监管，但管理重点发生改变：（1）强调保障弱势群体的利益。2004修订的《土地管理法》、2006年《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》和2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》，都表明政府开始关注被征地农户和被拆迁居民的安置、保障工作。（2）土地出让收入成为地方财政重要的收入来源，土地出让收支管理成为中央政府监管的重中之重。据2010年《中央和地方预算执行情况报告》，2010年全国土地出让收入高达29109.94亿元，相当于地方财政本级收入的71.68%。（3）土地市场管理成为房地产市场宏观调控的重要手段。2004年以后的一系列房地产市场调控政策中，无一例外地提到土地供应的管理，2009年国土资源部单独就“房地产用地”问题多次出台调控措施，重点就在于配合房地产市场的宏观调控。
     ……
     原文请阅读《经济学动态》2012年第10期。
    李涛，南京审计学院，邮政编码：211815，电子邮箱：drlitao@yahoo.com.cn。本文是教育部人文社会科学研究青年项目10YJC790146和江苏省教育厅高校哲学社会科学研究指导项目2010SJD790013的阶段性成果。