2018年两会期间经济热点透视（一）

    经济走势跟踪
    Macroeconomic trend monitor
    中国社会科学院宏观经济运行与政策模拟实验室
    中国社会科学院经济研究所决策科学研究中心
    中国社会科学院经济所《宏观经济与政策跟踪》课题组
    2018年第16期（总第1813期） 2018年3月9日（星期五）
    经济热点分析
    2018年两会期间经济热点透视（一）
    [导读：2018年的两会，备受海内外关注，其中经济领域的热点问题尤为突出。宏观经济目标、金融监管、经贸问题、财税改革等等，均引起热议。在此我们将相关的分析、解读加以整理，供大家参考。]
    　宏观调控目标
    2018年经济增长目标为6.5%左右
    在今年的《政府工作报告》中，李克强总理宣布2018年经济增长的目标定在6.5%左右，这一目标低于2017年取得的6.9%的年增速。尽管中国去年经济增速远超预期目标，但2018年政府工作报告依然将今年GDP增长目标设定在6.5%左右，并首次将城镇调查失业率作为预期目标，突显中国对民生收入和就业的重视正与经济增长速度保持同步。财政部宣布的财政赤字率目标为2.6%左右，也低于去年的数字。
    日经新闻认为，中国强调从数量扩张转向质量提升，将2018年增长目标维持在6.5%左右，这是为了切实达到2020年实现国内生产总值比2010年翻一番这个目标，此外还有到本世纪中期建成“社会主义现代化强国”这个目标。
    英国《金融时报》认为，由于担心投资浪费和环境退化，中国已转而强调质量而不是数量。报道说，去年，房地产和基础设施、以及贸易顺差的强大贡献，推动中国经济取得了出人意料的强劲表现。今年，经济学家普遍预计中国经济增长将出现放缓。由于对债务和金融风险的整顿导致购房者、开发商和地方政府面临更为严格的借贷条件，预计今年上述三个因素的作用都将减小。
    接受路透采访的一位学者认为，今年确定的6.5%左右的经济增长目标应该是一个能满足经济增长，就业和民生等多方面需求的合理目标。招商银行资产管理部高级分析师刘东亮认为，今年经济增长目标设定在6.5%，是一个比较宽松的目标，按照当前的经济增长势头，比较容易完成，这是高质量发展的具体体现；也表明即使经济增长出现一定下滑，只要不低于该目标，政府就不会推出强刺激措施，2018年不太可能见到货币政策转向宽松。
    英国《金融时报》中文网专栏作家沈建光认为，虽然2018年经济增长目标维持去年6.5%左右的表述，但取消了去年在实际工作中争取更好结果的提法，考虑到2020年之前增速达到6.3%便能达到翻两番的目标，意味着决策层对于增长的容忍度在下降。与此同时，政策重点强调由高速增长转向高质量发展，坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，同样说明去杠杆的力度不会减轻，而会持续。
    在此背景下，货币政策保持稳健中性表述，但与去年初相比，政策会延续十九大以来的偏紧策略。M2目标在政府工作报告中并未提及，但在国家发改委的报告中提到，M2预计与去年实际增速基本持平，佐证了货币政策偏紧的判断，意味着今年金融强监管、对影子银行、互联网金融、金融控股公司的风险规范会更加深入；同时，在大部制改革背景下，一行三会机构改革仍会继续，银监会、证监会与保监会部分功能或实现整合，同时加强与央行的合作，央行在宏观审慎方面的地位进一步提升，是接下来金融监管体制改革重要方向。
    尽管财政政策表态积极，但财政赤字却在减少，体现了防风险的要求。政府工作报告提到，未来要进一步防范化解地方政府债务风险、处理好存量债务、健全规范的地方政府举债融资机制。考虑到近一段时间，对财政部连续通过发文对PPP、产业基金、政府购买服务多种渠道进行规范管理，并承诺“中央对地方债务不兜底，政府对非政府债务不兜底”，以及加强债务追责的表述，2018年财政空间也小于预期，或影响此前债务支持的高速增长的基建与房地产投资。
    预算赤字率降至2.6% 坚持去杠杆
    2018年的财政赤字目标为国内生产总值（GDP）的2.6%左右，比2017年的3%要低。财政部表示，主要是中国经济稳中向好、财政增收有基础，同时为宏观调控留下更多政策空间。
    《金融时报》认为，由于出台了遏制地方政府变相借贷的新规，包括地方政府相关融资平台的投资在内的所谓“准财政”支出，预计其增速将会放缓。路透采访的业内人士则指出，此举表明去杠杆、防风险成为今年调控政策的优先考量因素。
    路透采访的业内人士还认为，尽管对于财政政策取向的官方表述仍为”积极”，但降低赤字率表明，财政政策开始从此前几年的扩张态度逐步向中性回归；目前经济基本面稳定运行，只要未来经济增速不出现明显下滑，稳增长压力有限，政策面难现放松空间，仍会坚持维稳基调。
    德国商业银行中国首席经济学家周浩认为，“感觉还是继续去杠杆，而且我觉得这个财政赤字率的下降幅度还是比较大的，M2（广义货币供应量）的增速也控制得相对比较紧一点。”。
    广发证券认为，目标赤字率下调是一个信号，显示政策希望趁目前经济平稳时段收缩下政府杠杆；但地方专项债扩大5,500亿元人民币同样值得关注，广义赤字率的下行幅度可能比赤字率平缓。
    招商银行刘东亮谈到，狭义口径的赤字率降幅较大，表明政府控制债务增长的决心很大，这也是降低中国整体杠杆率措施的组成部分。但最终政府杠杆的变化还要看包括专项金融债等广义口径的财政赤字率，预计整体上也会呈现下降趋势，这将对2018年的基建投资带来一定压力。
    国家发改委在提交全国人大审议的报告中则预计，2018年社会融资规模存量和广义货币（M2）预期增速均与去年实际增速基本持平。
    财政部报告并称，中国2018年国债余额限额为156,908.35亿元，去年为141,408.35亿元；此外，2018年地方政府一般债务余额限额123,789.22亿元，上年为115,489.22亿元；今年地方政府专项债务余额限额86,185.08亿元。
    财政部指出，2018年要合理安排收支预算和适当降低赤字率，为今后宏观调控拓展政策空间；结合完善税制，适时出台新的减税降费措施，大力降低实体经济成本。
    财政部并表示，今年将按照三挡并两档的方向，调整增值税税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率；再次扩大享受减半征收所得税优惠政策的小微企业范围；实施企业境外税的综合抵免政策等；实施上述措施，预计全年再减税8,000多亿元。
    加上进一步清理规范政府性基金和行政事业性收费等各种收费，将减轻税费负担1万亿元以上。同时，统筹收入、赤字、专项债务和调用预算稳定调节基金，适度扩大财政支出规模。
    恒丰银行研究院宏观经济研究中心蔡浩、高江谈到，2018年积极的财政政策取向不变，财政赤字规模保持不变，赤字率有所降低，符合中央政府对经济发展由高增速向高质量转变的判断。财政部此次在报告中明确了减税规模，对激发企业活力、对冲美国特朗普政府减税政策将产生一定作用；而在地方转移支付预算方面，增速为近几年最高，反映了打好精准脱贫攻坚战的决心。
    对于地方政府债务，财政部表示，防范化解地方政府债务风险，严禁各类违法违规举债、担保等行为；合理确定分地区地方政府债务限额，稳步推进专项债券管理改革，丰富专项债券品种。要坚持标本兼治、疏堵结合、循序渐进，适度增加地方政府专项债券规模，优先支持地方在建项目平稳建设，2018年安排地方政府专项债券13,500亿元，比2017年增加5,500亿元。
    恒丰银行蔡浩、高江指出，通过适度增加地方政府专项债券规模，可以加强财政政策调控的精准程度。
    此外，财政部强调，要严堵违法违规举债的“后门”，绝不允许在法定限额外违法违规或变相举债。督促金融机构审慎合规授信，严格按照企业项目实际，而不是按照政府信用评估融资风险。
    周浩认为，目前地方政府的债务置换已经接近完成，今年应该基本会结束，所以未来中央就应该不会再兜底地方政府的债务，这其实也是比较明确的一个信号。
    中金公司固收团队最新点评预计，综合国债和地方债来看，今年利率债的净增量仍比去年多一些，在银行配置需求偏弱的背景下，供需关系仍有一定压力，尤其是二季度发行高峰来临的时候会有所体现。二季度供给开始释放的情况下，债券收益率可能还会小幅回升，但幅度可控。
    财政部并指出，要进一步优化地方债发行管理机制，统筹运用银行间和证券交易所两个市场，推动在商业银行柜台销售地方政府债券，提高地方债流动性。完善政绩考核体系，坚决查处各类违法违规融资担保行为。
    同时用好中央财政专项奖补资金，支持钢铁、煤炭行业去产能，推动煤电行业化解过剩产能；加大“僵尸企业”债务重组力度，加快市场化法治化债转股步伐。
    今年财政工作其他主要内容还包括：在部分地区开展个人税收递延型商业养老保险试点；进一步完善国债收益率曲线，加强国债市场建设；抓紧制定中央与地方收入划分改革方案等。
    机构改革为中国减税降费创造更大空间
    中金公司最新研报指出，尽管一般预算赤字率下调，但是中国今年全口径预算赤字率基本平稳。新一轮机构改革将带动简政放权，提高行政效率，为减税降费创造更大空间。
    研报指出，今年预算赤字率下调符合中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段转变的要求，也有利于宏观杠杆率稳定。降低赤字率可能也反映政策制定者对于中国经济增长更有信心。2018年2.6%预算赤字率隐含的名义GDP（国内生产总值）增速预测是10.7%，比2017年3%预算赤字率隐含的名义GDP增速预测6.6%大幅提升。
    报告还指出，一般公共预算之外，2018年中国安排地方政府专项债券1.35万亿元，比2017年的8,000亿元增加5,500亿元。地方政府专项债券用来弥补政府性基金赤字。这意味着2018年政府性基金安排赤字1.35万亿元，对应赤字率1.5%，比2017年政府性基金预算赤字率上升0.5个百分点。
    报告称，一般公共预算和政府性基金预算合计，赤字3.73万亿元，赤字率4.1%，略高于2017年预算安排的4%。预计国有资本经营预算和社会保险基金预算（全口径财政下的另外两类账户）收支大体平衡，全口径财政赤字率和上年相比变化不大。
    报告还指出，2017年预算安排使用存量资金2,732亿元（一般公共预算2,433亿元，政府性基金预算299亿元）。从2017年财政执行情况看，存量资金反而增加1,799亿元（一般公共预算使用6,963亿元，政府性基金预算结余8,762亿元），比预算少用4,531亿元。这也是2017年财政存款大幅增长的一个原因。
    报告称，根据政府工作报告公布的数据推算，2018年一般公共预算安排存量资金使用2,800亿元，比上年存量资金实际使用力度加大。十九届三中全会深化党和国家机构改革背景下，今年将加快推进事业单位改革，机关团体存款快速增长势头也可能减缓。
    报告认为，2018年一般预算赤字率下调，但全口径预算赤字率基本平稳。由于地方政府隐性债务监管力度加强，基建投资增长可能受到约束。新一轮机构改革将带动简政放权，提高行政效率，为盘活存量资金和减少政府开支创造机遇。2018年可以在不扩大赤字率的前提下加大减税降费力度，激发市场主体活力，提升经济发展质量。
    2018年中国拟为企业和个人减税8,000多亿元，为市场主体减轻非税负担3,000多亿元，减税降费合计超过1.1万亿元，减税降费金额比2017年的1万多亿元进一步扩大。
    报告称，三中全会开启的机构改革将提升国家治理能力和治理水平，优化政府机构设置和职能配置，各级政府部门减少机构数量、简化中间层次让政府降低支出成为可能。2018年财政支出预算增速3.2%，为1994年税改以来最低水平；财政收入预算增速6.2%，低于预算隐含的名义GDP增速。
    中国进入稳杠杆和逐步调降杠杆阶段
    路透报道指出，伴随着中国经济从过去追求数量转向高质量发展，过去推行多年的货币数量宽松政策将逐渐退出。央行官员也表示，中国已经进入稳杠杆和逐步调降杠杆的阶段已明确，同时正在探索对金融控股公司加强监管，并密切跟踪类似比特币等新的金融产品和金融交易市场板块。
    “很多重要国家的货币政策从数量宽松慢慢退出。首先这是一个好事，这个好事也意味着过去全球范围内的数量扩张和低利率可能逐渐将告一阶段。中国也是整个世界经济的一部分，这个方面的影响大家应该可以预估到。”周小川称，未来经济的增长依靠数量堆积会减少。
    周小川指出，整个中国经济体广义货币池子里的钱可以用得更有效率，一旦用得更有效率以后，也并不见得就是资金紧张。在这一过程当中既有整个资金数量和价格的上升趋势，同时也有提高效益和价格下降的一面。在这种情况下，货币政策和外汇政策都有相应的政策响应。
    “关于中国整体的债务情况，我们觉得大家已经看到债务增长较快的情况现在已经平稳下来，所以已经进入了稳杠杆的阶段，甚至是说我们广义货币的增长已经低于名义GDP的增长，也就表明，在总量上进入了稳杠杆和逐步调降杠杆的阶段……这个趋势还是很明确的，”周小川称。
    央行副行长易纲也谈到，稳健的货币政策、松紧适度的表述，主要是针对货币政策支持实体经济而言，且能不能够创造一个防风险并且能够平稳推进金融改革的外部环境；从流动性角度来讲，则主要是看市场利率是否平稳，超额准备金水平是否合适，各方面的指标是否在合理的范围内。
    今年中国政府工作报告九年来首次未明确M2的增长目标，仅表示保持广义货币M2和社会融资规模合理增长。不过，发改委报告指出，2018年社融和M2的预期增速均与2017年实际增速持平。
    周小川对此回应称，M2指标口径总是在不断变化，不是一个精确衡量货币政策松紧的工具。如果M2和名义GDP基本一致，从广义货币供应量角度来看，基本就是不松不紧，还要从物价水平和就业水平来观察货币政策是松还是紧。未来应该逐渐从数量转移到对价格的关注。不能提供一个非常简易的指标来判断，这是一个比较复杂的事情，必须考虑多种因素加以判断。
    金融监管体制改革
    金融监管瞄准空白和金融创新
    今年政府工作报告提出，加强金融机构风险内控。强化金融监管统筹协调，健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管，进一步完善金融监管。防范化解地方政府债务风险。严禁各类违法违规举债、担保等行为。
    金融监管补空白
    当前金融监管体制改革仍在进行中，央行无疑将在其中发挥更重要的作用。周小川指出，一是要尽快弥补监管体制中出现的空白，二是要增强金融规则的制定。此外，还有一些已经发生的金融机构或者准金融机构的风险需要抓紧进行处置。“这里的工作其中有一条是人民银行要牵头，即增强各个金融机构与监管机构之间的协调、提高协调效率。”
    去年7月全国金融工作会议提出设立国务院金融稳定与发展委员会，并将金稳委的办公室设在央行，由其在负责宏观审慎的基础上有效统筹审慎监管与行为监管。
    周小川明确金融监管模式将主要依据中国国情，也参考了国际上各种不同的金融监管机构的设置，参考的过程中也研究了所谓“双峰”监管的体制，“但是，我们目前觉得还是要观察一段时间。”
    在补充监管短板方面，资管新规指导意见的进展备受市场关注。潘功胜表示，目前正在会同相关部门对意见进行研究和修改，对合理的意见进行吸收。”在考虑规则的时候，（我们）会摸清存在的问题和隐藏的风险，以及对金融市场的影响，我们在其中会找到一个很好的平衡。”
    另一方面，央行也在制定金融控股公司的监管规则，其中资本的质量及真实性、股权结构的透明度并加强关联交易管理，是当前对金融控股公司进行管理和起草基本规范文件的起步点。
    “金融控股公司这些年发展比较快，也出现了很多的风险，……比如交叉性的金融风险，比如在金融控股公司的框架下风险的隐蔽性比较强，比如控股公司干预下面的金融机构的经营等，”潘功胜称，“在中国分业监管模式下，金融控股公司的监管在规则上存在空白，监管主体也不明确。”
    潘功胜强调，在对金融控股公司的监管要落实行为监管，实质重于形式。比如强化整体的资本监管，建立并表监管机制，防止虚假出资、循环出资等短期行为；要严格股权管理，在金融机构和控股公司之间，以及其与其他产业之间建立防火墙制度。“现在人民银行正在会同相关部门，制定关于金融控股公司的监管规则。”潘功胜称。
    央行上海总部副主任兼上海分行行长金鹏辉在其提案中还建议，从长期看，为从根本上提高金融控股公司监管规则的法律层级，宜由国务院颁布《金融控股公司监管条例》，将金融控股公司监管纳入到整体监管架构体系中。
    在具体的监管指标方面，兴业研报指出，并表监管是金融控股集团整体监管的重要组成部分，其中定量评价一般包括风险资本、资本充足情况、集团内交易和大额风险暴露；定性评价一般包括风控体系的构建和未收监管实体的管理等。其中，资本充足情况的评价是并表监管中最重要的部分。
    动态监管数字货币等金融创新
    虽然去年下半年以来，中国监管层对ICO及境内虚拟货币交易采取了严格的监管措施，但春节以来，新一轮ICO（首次代币发行）借区块链技术有出现新一步融资热潮的迹象。对此，周小川表示，央行对金融创新的监管是动态的，就其本身来说要强调服务实体经济，不能跟金融稳定及现行的金融秩序相冲突。
    周小川指出，“（监管）取决于技术的成熟程度，也取决于最后测试试验、评估情况。所以应该说还有待观察，也不是说马上就要拿什么样的监管措施。”他称，“技术发展是一个动态的过程，说不上一定就是未来有某种确定的监管政策。”
    他并指出，数字货币具有技术发展上的必然性，其既可以是以区块链或分布式记账技术为基础的这种数字货币，也可以是在现有的电子支付基础上演变出来的技术，但其本质是追求零售支付系统的方便性、快捷性和低成本，也必须考虑安全性和保护隐私；同时，数字货币作为货币，要保证货币政策、金融稳定政策的传导机制，同时要保护消费者。他强调，现在一些技术应用没有专注于数字货币在零售支付方面的应用，而应用于虚拟资产交易方，而这个方向需要更加慎重。
    “从中国的角度来讲，虚拟资产交易也不太符合我们金融产品、金融服务要服务于实体经济的方向，……所以在整个过程中不必太着急，稳步的研发，有序的进行测试，把握住方向，……防止其变成过度投机的一种产品。”周小川称。
    他表示，因此从央行的角度而言，首先是不慎重的产品先停一停，有些有前途的产品也必须经过测试、经过认证，确实比较可靠了以后再推广。此外，由于一些技术发展比较快，如果再有新的技术马上投入运用成为新的金融产品或新的金融交易市场板块，也应持慎重态度。
    就市场对防风险会导致金融改革与发展进入停滞或步伐放缓的担忧，周小川明确，防风险历来是金融改革的重要组成部分，防风险与金融改革不是对立的，而是一致的。改进监管历来也是金融改革的重要部分。在改进监管和防风险的前提下，金融领域其他改革可以走得更快，步子迈得更大。
    加强监管争取实现债务软着陆
    日经新闻认为，今后一段时期，应对金融危机后膨胀的债务成为最主要课题。中国在寻求通过加强监管实现软着陆。
    报道注意到，“当前我国经济金融风险总体可控”，政府总理李克强在《政府工作报告》中如此强调。习近平也在2017年的党代会上，将“遏制金融风险”列为到2020年的首要课题。
    中国在2008年金融危机后推出4万亿元经济刺激计划，恢复了增长轨道。不过，企业债务与国内生产总值（GDP）之比从2007年底的97%迅速提高至2016年6月底的167%。国际货币基金组织（IMF）敲响警钟，指出“过去在债务激增后往往发生金融危机”。在美国推进加息的背景下，压缩债务是与时间赛跑。如果爆发源自中国的金融危机，还有可能对世界经济造成沉重打击。
    目前中国已采取降低企业债务比率的做法。首先，企业自2016年推进债转股。截至2017年9月的债转股框架协议金额达到1.3万亿元，但没有相应的经营改革，近似于推迟问题爆发。其次，政府提供补贴，并向低收入者提供贷款，让其购买地方城市的库存住房。截至2017年6月底，个人债务与政府债务占GDP之比分别比1年前提高5个百分点、2个百分点。相当于政府和个人接过了房地产企业的债务。
    《政府工作报告》提出的对策包括强化金融机构监管、企业强制性重组、打击非法金融活动等，加强控制的色彩浓厚。监管当局已不断发出对银行的罚款和处分。
    引人关注的是针对地方债务的强有力对策。中国人民银行行长周小川表示，“地方政府有时候借地方国有企业的名义作为融资的手段”，将地方债务视为问题的核心。2018年地方债发行额度比2017年增加5500亿元，增至1.35万亿元。这是不得已的举措，因为如不增加合法的地方债，就难以消除违法的隐形债务。据官方统计，2017年底的地方债务达到16万亿元，但IMF预测超过30万亿元。地方过剩债务的根源在于过高的增长目标。为了提升GDP，不惜通过借钱进行无益的投资。
    （待续）
    （整理、编写：王砚峰、张佶烨；责任编辑：王砚峰）
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