朱玲：关注财政扶贫资金的减贫边际效果

    编者按：作者是中国社会科学院学部委员，经济研究所研究员。原文发表于《劳动经济研究》2018年第4期，标题为：“工业化城市化进程中的乡村减贫40年”，本文为作者提供的浓缩版。
    关注财政扶贫资金的减贫边际效果
    朱 玲（中国社会科学院经济研究所）
    改革开放四十年间，中国已基本消除饥饿，共有7亿多乡村人口摆脱了贫穷。特别是，2012年以来精准扶贫战略的推行，使得贫困人口参与经济发展和分享增长收益的机会大为增加。此间向贫困地区密集投入的物质资源和派遣的干部人才，达到1986年开展全国性扶贫行动以来从未有过的规模。贫困发生率从2012年的10.2%（9889万人）下降到2017年的3.1%（3046万人），贫困人口规模每年减少1000万人以上。减贫幅度之大，无疑令人瞩目。
    不过还需注意的是，同期财政扶贫资金的减贫边际效果明显递减。鉴于尚无可供使用的全部类型的财政扶贫资金统计数据，而且中央财政专项扶贫资金为主力资金，我们可以假定其他类型的资金增量不变。那么，每新增1亿元中央财政专项扶贫资金对应的贫困人数的减少，从2012年的39万人，降至2017年的不到7万人（参见表1）。这或许是因为，脱贫越晚的人口贫困程度越深从而脱贫难度越大，或是因为相当一部分专项扶贫资金并非可以短期见效。但无论如何，减贫边际效果明显递减的现象足以警示，调整现行扶贫战略的时候到了。在这一关节点上，亟待相机抉择的问题如下：
    其一，贫困发生率降到3%的水平，即可采取以社会救助、社会保险和社会服务为主导的办法，实现消除极端贫穷（绝对贫困）并预防贫困风险的目标。由于天灾人祸很难避免，贫困风险始终存在，“消除极端贫穷”在数量上的定义未必是贫困发生率等于零。从世界银行2016年发表的一篇政策报告来看，它很可能定义在大于零和小于3%的区间。一方面，该报告把2030年全球消除极端贫穷目标下的贫困发生率设为3%（2.5亿贫困人口）；另一方面，在介绍东亚减贫经验时估计，1990年前韩国已消除极端贫穷，其贫困发生率大约在3%以下，因为亚洲金融危机之前，领取公共援助的人数还不到韩国总人口的1%。据此也可以推测，韩国最终消除3%以下的贫穷，主要依仗的是社会保障措施。
    其二，采用社会保障措施并不意味着放弃扶贫政策，而是针对深度贫困群体的致贫因素，继续增强社会救助及人力资本和基础设施投资。现存深度贫困人口，或是缺失劳动能力，或是不善经营，或是山高路远而外出艰难。甚或外出务工，也因人力资本和社会网络薄弱而收入低下。因此，对于阻碍现有贫困劳动力进入市场的因素，还须借助基础设施建设及就业培训、指导和中介等服务予以排除。对于劳动能力过低甚至缺失的家庭，仍需予以救助。更重要的是，必须从增加儿童早期发展项目的公共投入做起，改善孕产妇及婴幼儿的营养和照护状况，提高贫困青少年的健康和受教育水平，以阻断贫穷的代际传递。
    其三，培育和发展合作社经济。政府主导的产业扶贫项目在实施过程中不免遇到这样一些问题：首先，是由市场力量还是由行政力量配置资源？其次，项目落实到户后，谁做经营决策人？最后，谁来承担投资和经营风险？贫困程度深重的群体由于在居住区位、信息获得、观念开放、健康状况、受教育程度、劳动技巧和经营能力等方面均处于不利地位，经营失败的风险远高于平均水平。事实上，相当一部分失败的投资经营项目由地方政府推动，乡村基层干部和驻村帮扶人员越俎代庖为受援者决策。结果是项目一哄而上，产业同质化严重，产品供过于求而经营收益低，或是干脆无销路而经营亏损。至于外来帮扶人员组织下成功实施的项目，受援群体却因缺少人力资本而难以自主经营。一旦外来者撤离，生意的可持续性就成了问题。
    那么是否还有必要扶持贫困户发展生产呢？回答是肯定的，但帮扶方式必须改变。促进合作社经济发展，就是一条顺应市场经济环境的路径。这里所说的合作社，既非上世纪50年代“合作化运动”产生的集体组织，也不是近年来的“公司+农户”模式，而是人们自愿联合的自助、自立、自治的经济组织。它不但能使小生产者获得规模经济效益，而且还可在市场交易中抗衡垄断者的谈判权力。笔者在危地马拉的贫困山区曾见到农户组织的销售合作社。社员共同决策，雇用专业经理人员经营销售。不但弥补了农户人力资本的不足，而且打开了产品销路，还增添了农户的市场谈判砝码。仅就与农户的社会经济关系而言，这样的专业经营管理人员，与政府派驻的帮扶干部显然不是一回事。
    其四，用社会工作者服务网络替代干部驻村帮扶队伍。政府派遣行政干部驻村，既有人才输入之效，也有助于通达村民与政府职能部门之间的联系。但除非这些干部属于本机构的冗员，否则抽调驻村后将不但影响其原机构的正常运转，而且还有可能干扰村民自治。加之派驻人员并非都具备企业家才能，却被赋予农户脱贫的责任，那就既可能增大农户经营决策失败的风险，又会造成减贫主体错位的结果。这里之所以强调社会工作者服务网络，就是因为它可以在村民自治组织之外，采用各种专业知识、技能和方法，帮助贫困家庭解决社会问题。仅此而言，中国香港的社会工作者服务体系，便是一个国内外公认的范例。
    其五，提高城市化政策与扶贫政策的兼容性。到目前，农村劳动力自发地向城市转移所具有的减贫效应已无争议，但一些城市决策者对于由此而产生的中国经济增长点和增长动能还缺少充分的认识。农村迁移人口市民化的进展微乎其微，甚至出现城市政府以整顿环境和保证教育质量为名排挤迁移人口的现象。这在政策方向上，与不断强化的扶贫行动显然背道而驰。进一步讲，缺少双亲照护的留守儿童数量并无明显减少。而缺少母亲照护，正是儿童营养不足和发育不良的一个决定性因素。这类儿童成年后，健康脆弱性远高于一般水平，陷入贫困的风险也会高于其他群体。相形之下，日本和韩国在工业化和城市化过程中，并未出现大规模的乡村留守儿童现象。可见，城乡分隔完全是人为的制度设计所致。鉴于此，巩固现有的减贫成果和降低未来的贫困风险，仍将取决于高层决策群体清除城乡之间制度性壁垒的政治意愿。
    城乡之间的发展水平差距，需要几代人的努力才可能弥合。但消除城乡居民的权利不平等，则可以凭借短期内的政治决定明显见效。这一点，以城乡不同利益群体之间平等的社会协商为前提。
    表1 中央财政专项扶贫资金投入及农村贫困人口规模（2010-2017年）
    

年份	中央财政专项扶贫资金投入（亿元）	贫困人口（万人）	贫困发生率（%）	资金的减贫边际效果（万人/亿元）
2010	222.68	16567	17.2	—
2011	272.00	12238	12.7	87.77
2012	332.05	9889	10.2	39.12
2013	394.00	8249	8.5	26.47
2014	432.87	7017	7.2	31.70
2015	467.45	5575	5.7	41.70
2016	670.00	4335	4.5	6.12
2017	860.95	3046	3.1	6.75

    注：
    中央财政专项扶贫资金投入数据来自中华人民共和国国务院新闻办公室，2016，《中国的减贫行动与人权进步》，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1494402/1494402.htm；
    贫困人口和贫困发生率数据来自《中国统计年鉴2017》；
    2017年中央财政专项扶贫资金投入数据来自中国政府网，《中央财政拨付2017年财政专项扶贫资金860.95亿元》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/08/content_5200771.htm；
    2017年贫困人口和贫困发生率数据来自中国政府网，《2017年末我国农村贫困人口减少到3046万人》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/01/content_5262917.htm。
    表中“资金的减贫边际效果”指的是，每增加亿元中央财政专项扶贫资金对应的贫困人口减少的数量（万人），计算方法是(上年贫困人口-本年贫困人口)/(本年财政资金-上年财政资金)，单位是（万人/亿元）。
    贫困标准为2011年调整后的标准，也是现行贫困标准，即每人每年净收入2300元（2010年不变价）。
    （全文研究报告与何伟合作，载于《劳动经济研究》，2018年第4期，北京）
    关键词：朱玲；财政资金；农村；贫困人口；扶贫；边际效果