赵学军：新中国金融体系的发展变迁与历史经验

    作者：赵学军（中国社会科学院经济研究所）
    来源：《金融时报》2021年10月18日
    中国共产党高度重视金融建设，在革命根据地、抗日根据地、解放区都建立过金融机构。新中国成立初期，赓续红色基因，初创了新的金融体系；计划经济时期，形成了“大一统”的金融体系；改革开放后，逐步建成了适应社会主义市场经济体制的现代金融体系。当代中国金融体系变迁历经沧桑，积淀下许多宝贵的经验。
    新中国金融体系的初创
    1949年10月，新中国成立后，建立了多元化的金融体系。
    （一）重建国有银行体系。首先，健全、壮大中国人民银行体系。一是统一各解放区的地方银行，将其整合为中国人民银行的分支行。二是接收国民政府的官僚资本金融机构，将其改编为人民银行的分行和办事处、分理处。三是新建中国人民银行分支机构。到1949年12月，建立了华东、中南、西北、西南四大区行，40个省分行，1200多个县（市）支行及办事处。1950年，中国人民银行建立了总、区、分、支四级管理体制。
    在建立中国人民银行体系的同时，人民政府还建立了中国银行、交通银行、农业合作银行等国有专业银行。人民政府接管中国银行后，没收其官股资本，保护私股权益，改组其董事会，转变为经营与管理外汇的国家专业银行。人民政府接管交通银行后，没收了交通银行中的官股，保护私股权益，经过改组改造，改为经营工矿交通业务的国家专业银行。1951年7月，政务院批准设立了农业合作银行。
    （二）重建国有保险体系。人民政府接管国民党政府官僚资本保险机构——中国、中信、太平洋等几家保险公司各地总分支机构，成立了中国人民保险公司。中国人民保险公司相继设立了华东区、东北区、华中区、西北区、西南区等分公司。人民政府还以原中国产物保险公司为基础，设立了专营国际贸易及外汇业务的中国保险公司。
    （三）创建新的公私合营金融体系。一是推动私营银行、钱庄走向公私合营。新中国成立后，经过清理整顿，实力弱、投机性强的部分私营金融机构被淘汰出局。1950年3月，全国财经统一，彻底治理了恶性通货膨胀，炒作金银、外汇、商品的社会经济环境不复存在，私营银钱业倒闭成风，人民政府推其走向联营、合营，向公私合营转变。1952年初，私营银钱业实现全行业公私合营条件成熟，公私合营十二行联合管理处、北五行联合总管理处、公私合营上海银行、上海中小行庄第一联营总管理处及第二联营总管理处等5个系统60家行庄，改组为一家公私合营银行，原有的各银行分支机构成为公私合营银行的分行。
    二是推动私营保险业公私合营。新中国成立后，人民政府加强对私营保险业的管理，不少保险公司自动退出保险市场，营业的私营保险公司开展联合经营。随着社会经济形势的发展，不少私营保险公司希望公私合营。1951年11月，上海的太平、安平、裕民、大信、中国天一、大丰、建国、扬子、福安、华商联合、太安丰、宝隆12家私营公司，与天津的大昌、中安、中国平安3家私营公司组成了公私合营太平保险公司。1952年1月，新丰、大安、长城、兆丰、兴华、中国统一、华业、永安、泰安、大华、先施、永宁、光华13家私营保险公司组成了公私合营新丰保险公司。369家私营保险机构萎缩并集中为2家公私合营保险公司。
    （四）推动农村信用合作化。1951年5月，中国人民银行确定了发展农村信用合作的工作方针，各省开始重点试办信用合作社。农村信用合作社主要通过三种途径建立起来。一是自上而下地发动，在准备一段时期后，直接建立起来。二是先运用供销社的基础，在供销社内附设信用部，待业务开展之后，再吸纳股金，建立信用社。三是先建立信用互助小组，再由互助小组逐步发展到信用社。1953年，全国有6871个农村信用社建立起来，社员达425万余人。1954年，农村信用合作发展突飞猛进。1956年，一乡设立一个信用社，实现了农村信用合作化。
    （五）加强外资金融机构的管理。新中国成立后，留在中国大陆的外商金融机构萎缩。1951年，在华营业的外商银行有17处，分别属于英国资本（汇丰银行、麦加利银行、有利银行）、美国资本（商业银行、友邦银行）、法国资本（东方汇理银行）、比利时资本（华比银行）以及荷兰资本（荷兰银行）。1953年以后，在华继续开业的只有设在上海的汇丰、渣打（麦加利）两家英商银行。1950年5月底，在华外商保险公司有61家，其中上海37家，天津10家，广州8家，青岛5家，重庆1家。1952年底，外商保险公司陆续申请停业，自动从中国保险市场撤离。
    计划经济时期的“大一统”金融体系
    “一五”时期，我国计划经济体制逐步展开，金融体系开始集中统一。
    （一）银行体系的集中统一。1952年，中国银行与中国人民银行国外业务局合署办公，仅保留中国银行牌子；交通银行、中国人民保险公司从中国人民银行划归财政部管理；撤销了刚刚成立还未开展业务的农业合作银行。1954年，中国人民建设银行成立，管理固定资产投资，但在1958年被撤销；各大区中国人民银行区行被撤销，中国人民银行形成总行、省（市）分行及支行三级垂直管理体制。1955年，公私合营银行14个城市分行与当地中国人民银行储蓄部合署办公，1956年，公私合营银行总管理处并入中国人民银行总行储蓄局，公私合营银行纳入了中国人民银行体系。1955年，中国农业银行成立，因为业务方面与人民银行交叉冲突，1957年被撤销，中国人民银行设立农村金融管理局，管理农村金融业务。1958年，交通银行总管理处加挂财政部地方企业财务司牌子，成了财政部门的职能机关。
    （二）保险机构的集中统一。1954年，中国人民保险公司将中国保险公司总管理处合并到中国人民保险公司国外处。1955年，中国保险公司合并到中国人民保险公司体系。1956年，太平、新丰两家公私合营保险公司正式合并，成立了新的公私合营太平保险公司，只经营国外保险，不再经营国内保险，国内保险由中国人民保险公司独家经营。外资保险公司陆续被清理出中国保险市场。1958年，中国人民保险公司停办了国内保险。
    （三）其他金融机构的整合。国民经济恢复时期，私营典当行业主要分布在上海、江苏、福建、浙江等4省14个城市。1956年，国家着手改造残存的私营典当业，先将私营典当行变为公私合营小额质押贷款处，再转变为中国人民银行的小额质押贷款部门，最终并入了中国人民银行体系。农村信用合作社迅速发展，但官办化色彩却日益浓厚。
    到1957年，我国的金融体系已由初期的多元并存，发展为高度集中、统一的“大一统”体系。1957年到1978年，传统计划经济时期，“大一统”金融体系有所调整，比如，中国人民建设银行经历两次撤并与恢复，中国农业银行经历第三次成立与撤并，1969年中国人民银行与财政部合署办公，但总体特征没有变化。
    “大一统”金融体系的特征是：全国各类商业银行、金融机构相继被撤并，融合到中国人民银行体系之中；取消金融市场，全部金融业务集中于中国人民银行；取消商业信用，银行信用集中于中国人民银行；中国人民银行成为全国信贷中心、结算中心和现金出纳中心；中国人民银行既是中央银行、管理机关，又办理商业银行业务。机构单一，信用集中，政企不分，对外封闭。
    改革开放后社会主义市场金融体系逐步形成
    中共十一届三中全会后，中国启动了金融体制改革。
    （一）银行体系的全面改革。1978年，中国人民银行从财政部独立出来，恢复独立建制，成为国家金融主管部门。随后，国家恢复或建立国家专业银行，“大一统”金融体系开始改革，逐渐建立起适应社会主义市场经济体制的银行体系。
    1979年，中国农业银行、中国银行从中国人民银行分离出来，恢复为独立金融机构，中国人民建设银行从财政部独立出来， 恢复建制。1983年，国务院明确了中国人民银行的中央银行职能。1984年，中国工商银行成立，承担中国人民银行原先办理的工商信贷等金融业务。这样，“大一统”银行体系转变为中央银行——国家专业银行二级银行体制。
    20世纪80~90年代，随着经济体制市场化改革的推进，一批股份制商业银行诞生。1986年，国务院按股份制、综合性的要求，重新组建交通银行。1987年，招商银行正式营业，深圳发展银行、中信实业银行成立。1988年，广东发展银行、福建兴业银行组建。1992年，浦东发展银行、中国光大银行、华夏银行等股份制商业银行相继成立。我国多样化、多层次的金融体系初步形成。20世纪90年代，城市信用合作社在改革中转变为商业银行，深圳城市商业银行等大批城市商业银行纷纷涌现。
    在市场化改革进程中，四大专业银行也向股份制商业银行转变。1994年，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行转换经营机制，从专业银行转向商业银行。2004年到2009年，中国银行、中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行先后完成股份制改革，在股票市场上市，转变为国有控股商业银行。2006年还成立了中国邮政储蓄银行。
    在农村，伴随着农村信用合作社的改革，一些地方的农村信社改组为信用合作银行、农村商业银行。2007年，新生事物村镇银行在全国31全省（区、市）创立。
    2014年，国家进一步放松开设金融机构的管制，试点开办民营银行，到2017年已有17家民营银行开业。
    另外，值得关注的是，2013年后，互联网金融快速发展，引发中国金融业的创新，但也隐藏着不小的风险，在政府监管之下，正在步入正轨。
    在推进国有专业银行改革过程中，党的十四届三中全会确定了建立政策性银行、分离专业银行的政策性业务与商业性业务的改革方向，1994年，政府组建了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行，承担专业银行的政策性业务，执行国家政策性任务。
    另外，随着中国对外开放，外资金融机构来华设立代表处，允许在深圳、珠海、厦门、汕头、海南经济特区设立营业性分支机构。1994年，外资银行获得在华开设分支机构的许可后，外资银行加大了在我国境内中心城市的布局，成为我国金融体系中的新成员。
    （二）非银行金融机构的快速发展。1979年，中国人民保险公司恢复国内建制。1985年后，中国人民保险公司的垄断经营被打破，平安保险公司、中国太平洋保险公司相继建立。20世纪90年代，外资保险公司也来华设立代表处，美国友邦保险公司、日本东京海上日动火灾保险公司等机构获准设立分支机构。1996年，中国人民保险公司改组为中国人民保险公司集团公司，下设中保人寿保险公司、中保财产保险公司、中保再保险公司、中保海外机构。泰康人寿、新华人寿、华泰财险、永安保险、华安保险等五家股份制保险公司创立。中国保险业多元化格局初步形成。此后，国有保险机构完成股份制改革，外资保险公司增设在华机构，中国保险业国际化程度日益提高。
    改革开放后，其他非银行金融机构如信托投资公司、证券公司、金融租赁公司、投资基金、养老保险基金、集团财务公司、农村合作基金等机构迅速成立，形成了种类齐全、数量众多的金融组织。
    农村信用合作社改革不断推进，农经服务公司、扶贫储金会、金融信托合作社、农民互助保险合作社等合作性的金融机构也蓬勃发展。
    （三）金融市场与金融监管的逐步完善。改革开放后，金融机构恢复、改组、新建的同时，计划经济时期取消的金融市场也逐步恢复、重建与完善。一是建设货币市场。1986年，以同业拆借、票据贴现和国债回购业务为突破口，同业拆借市场、票据贴现市场、大额存单市场、回购市场等组成的货币市场体系得到发展。二是建设资本市场。企业中长期债券市场逐步形成。国债市场逐步建立。1990年上海证券交易所成立、1991年深圳证券交易所成立，证券市场步入规范发展的轨道。三是建设其他金融市场，如外汇交易市场、期货市场和期权交易市场、黄金市场，创建并逐渐完善。
    中国金融监管体制也由中国人民银行“大一统”监管，走向分业监管。1992年，成立中国证券监督管理委员会和国务院证券委员会，1998年，成立中国保险监督管理委员会，2003年，成立银行业监督管理委员会，形成了“一行三会”分业监管的金融管理体制。2018年，设立中国银行保险监督管理委员会，演化为“一委一行两会”的监管体制。
    新中国金融体系发展的历史经验
    新中国金融体系发展变化巨大，具有鲜明的中国特色，积累了宝贵的建设经验。
    （一）金融体系要始终为经济发展服务。2017年4月25日，习近平总书记主持中共中央政治局集体学习时强调：金融是现代经济的核心。2017年5月14日，习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲中指出：金融是现代经济的血液。2019年2月22日，习近平总书记主持中共中央政治局集体学习指出：经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。习近平主席的系列讲话都强调了金融的重要性、金融要为经济发展服务。新中国成立之前，中国共产党领导的政权建设金融业，是为了支持革命事业。新中国成立以来的70多年中，金融业也始终坚持为经济发展服务。习近平主席所说的“金融活，经济活；金融稳，经济稳。经济兴，金融兴；经济强，金融强”，正是这一经验的反映。
    （二）金融体系要始终注意防范与化解金融风险。金融活动总是伴随着风险，金融体系本身就是一个高风险的领域，金融安全事关国家经济安全。习近平主席指出：“准确判断风险隐患是保障金融安全的前提。”中国共产党和政府高度重视金融安全，新中国成立初期果断整顿私营金融业，改革开放后也时刻注意金融风险，建立了有效应对金融风险的机制，保持金融运行稳定，促进了中国经济的快速发展。
    （三）金融体系建设要与经济体制相协调。新中国成立以来，经历了新民主主义经济体制、计划经济体制、社会主义市场经济体制，与不同阶段经济体制相适应，建立了新民主主义金融体系、计划金融体系与社会主义市场经济金融体系。金融体系建设与经济体制建设相协调，在不同时期发挥了金融支持经济的作用。
    （四）金融体系要处理好政府与市场的关系。计划经济时期，实行高度集中的金融体制，政府以行政手段配置资源，导致金融功能扭曲，资金使用效率低下。改革开放后，金融资源配置转向市场配置机制，比较有效地解决了政府与市场的关系，促进了金融体系的发展，也促进了经济的发展。
    （五）金融体系建设要立足国情。新中国成立以来，始终从中国的国情出发，建设金融体系。国民经济恢复时期，治理整顿私营金融业，建立了以国家银行为主体的多元金融体系。计划经济时期，为集中资源进行经济建设，建立了以银行信用为主体的间接金融体系。转向社会主义市场经济体制后，逐渐调整直接金融与间接金融的结构，推进金融市场建设，加强金融创新风险管理，保障了中国金融体系的平稳运行。
    作者简介
    赵学军，中国社会科学院经济研究所中国现代经济史研究室主任、研究员，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师。中国社会科学院中国现代经济史研究中心主任、中国社会科学院国有经济研究智库研究员。主要研究领域为中华人民共和国经济史、农村经济、金融体制。
    （编辑：刘益建；审校：张佶烨）