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会员注册作者：范建鏋（中国社会科学院经济研究所）
来源：《中国发展观察》2021年第24期
伴随着经济社会发展，医疗技术、公共卫生条件的改善和生活水平的提高，老年人死亡率下降、寿命延长，同时社会生育率下降，由此导致老年人口在总人口中的比重趋于上升，社会进入老龄化阶段（通常一个国家或地区65岁及以上人口占总人口的比重达7%时，即进入老龄阶段。如这一比例达到14%和21%时，则进入“老龄社会”和“超老龄社会”）。二战以来，世界主要发达国家先后步入老龄化社会。
人口老龄化已成为全球性现象，对整个社会的消费结构、生产与就业结构乃至家庭结构都产生了不可逆转的影响。从公共财政支出的角度看，随着现代社会保障制度的建立以及各项公共服务的扩展，越来越多的公共部门以及公共政策将受到人口老龄化的深刻影响。由于人口老龄化，劳动年龄人口占比下降，而领受社会保障待遇的人口占比增加，年轻一代的筹资负担上升，公共财政支出和社会保障待遇已呈现出向老年人口倾斜的趋势。在一些国家，由于公共政策的转变未能较好地适应人口老龄化趋势，从而造成了强烈的社会冲突和代际冲突，形成诸多社会不稳定因素。
就我国而言，第七次全国人口普查（以下简称“七普”）数据显示，目前我国60岁及以上人口为2.64亿，占全国人口总数的18.70%，其中65岁及以上人口为1.91亿人，占比13.50%。与2010年第六次全国人口普查相比，0一14岁人口的比重上升1.35个百分点，15—59岁人口的比重下降6.79个百分点，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点，65岁及以上人口的比重上升4.63个百分点（详见表1）。根据现行国际通用的老龄化社会界定标准，我国已属于典型的人口老龄化社会。但是，与西方国家相比，我国人均GDP刚超过1万美元，仍属于发展中国家，我们面临着“未富先老”等难题。从这一角度看，我国人口老龄化面临的挑战远比西方发达国家进入老龄化社会时面临的挑战要大。随着我国经济进入高质量发展阶段，针对公共财政支出增长趋势所呈现出的新变化，公共财政支出政策有必要从前瞻性的角度做出相应调整，以适应老龄化社会的诸多变化。
我国人口老龄化问题不仅涉及养老领域相关产业或行业，还引发一系列亟待重视和值得深入探讨的问题，其中一个重要方面是政府公共财政支出变化趋势以及由此引起的整个公共支出格局的变化。
我国公共支出增长变动趋势分析
衡量政府公共支出增长变动的指标通常有两个，一是增长指标，二是相对指标。增长指标反映政府支出及其主要项目的增长变动情况，相对指标则用于考察政府支出总额与其他经济指标的比例关系，主要支出项目与每年政府支出总额的比例关系等。相对指标更能反映政府支出的结构性特征。
统计资料表明，二战以来，各国公共支出无论是从绝对量还是从相对量（公共支出占GDP的比重）来看，都呈现上升趋势。发达国家的公共支出经历了迅速增长和受控增长两个阶段。在公共支出增长的趋势中，还伴随着人口老龄化加剧的趋势。
我国人口老龄化问题与许多发达国家出现这一问题的时机和背景有所不同，我国是在“未富先老”这一情形下出现的。因此，人口老龄化所带来的社会问题、公共问题，需要政府政策干预或支持的力度，也与发达国家曾经采用的政策有所不同。
新中国成立初期，我国民生领域的社会文教支出占全部财政支出的比重仅为11%—15%,一直到改革开放初期，其比重才上升至13%—16%,上世纪80年代，这一比重为20%左右。相比之下，经济建设支出的比重长期高达40%—50%。除了相对比重的差异，在支出总量方面，呈现先上升后有所下降的趋势，但社会文教支出的增长趋势则是一直缓慢上升，且所占比重长期并不咼。
上世纪90年代初我国确立社会主义市场经济体制改革目标以来，社会民生事业成为重要建设内容之一，我国公共财政支出格局随之发生重大变化。这一变化与我国实行分税制改革之后财政收入的快速稳定增长有关。
自1994年正式施行分税制改革以来，我国税收收入在1998年达到9262亿元，1999年首度突破1万亿元（达10682亿元）。此后，每年税收收入一直攀升，2001年突破1.5万亿元，2003年突破2万亿元，2005年突破2.5万亿元（达28778亿元），2007年突破4.5万亿元。2010年以来，以税收收入为主要形式的我国财政收入继续大幅增长。
与此相应，我国财政支出规模亦不断扩大。从财政学的“瓦格纳法则”来看，政府支出规模增长有其内在原因，随着政府调控社会经济领域的力度加强，支出增长似无法避免，同时，随着人们收入水平提高，由于教育、文化、医疗等领域具有较高的收入弹性，人们对这些产品或服务的需求增加，政府在这些方面的支出水平也会不断提高。数据显示，2011年，我国财政总支出为109247亿元，其中教育、医疗卫生、社会保障和就业这三个与民生关系最为密切领域的政府支出占比已达31.16%。近十年来，这一比重缓慢上升，至2020年已达35.88%，同时，2020年财政总支出与2011年相比增长一倍多，达245588亿元。可以说，不论是财政支出的总规模，还是民生领域相关支出占财政总支出的比重，都较以往各个时期有了较大提升。
人口老龄化对我国公共支出的潜在影响
（一）政府支出格局与支出重心的变化
“七普”数据显示，目前，除西藏外我国其他30个省（市、区）65岁及以上老年人口比重均超过7%,其中12个省（市、区）65岁及以上老年人口比重超过14%。随着人口老龄化程度加深，有些学者甚至判断我国有可能在2030年超过日本，成为全球老龄化程度最高的国家。根据发达国家的历史经验，为解决人口老龄化引发的社会经济问题，政府往往会扩大财政支出规模，调整财政支出结构，将更多公共资金投入健康保障领域。事实上，我国也已出现了类似趋势：一方面，近十年来我国财政支出总额的涨幅大大高于同时期GDP增长速度；另一方面，我国医疗卫生支出不断攀升。数据显示，2011年我国财政医疗卫生支出总额为6429.5亿元，此后逐年上升，2014年已突破1万亿元大关，达10176亿元，2018年则超过15000亿元，2020年达19201亿元。从年度增长比率来看，2011年至2020年间，每年同比增长均超过10%，最高时达22.91%。2017年后增长比率趋于下降，仅实现个位数增长。
党的十九大报告明确提出，要积极应对人口老龄化问题，并强调要在发展中补齐民生短板，构建完善的养老政策体系和社会环境。人口老龄化的加剧，财政支出方向与支出规模的变动，无疑是影响未来经济增长的重要因素。人口老龄化对未来经济增长的影响机制，实现经济持续增长的财政支出政策如何进一步优化，都将成为未来经济改革与发展所必须着力解决的重大课题。毋庸置疑，政府将扮演越来越重要的角色。而作为政府可以运用的有效政策手段之一，公共财政支出对养老领域相关产业将产生重要影响。在新发展阶段，需要我们更加关注如何平衡公共财政支出在社会民生事业各领域的支出比例和支出重点。
（二）对养老扶助体系支出缺口的潜在影响
人口老龄化对社会的影响是全方位的，首先受到冲击和影响的是养老扶助体系。《国家基本公共服务标准（2021年版）》对“老有所养”问题做出了两方面的规定，具体涉及老年人口的指标，一是养老助老服务，二是养老保险服务。后者基本服务对象为符合条件的参保退休人员和城乡居民，因此与财政扶助并无直接关系；但前者涉及老年人健康管理和福利补贴，均涉及65岁以上老年人的健康状况评估和福利补贴。显然，这一部分支出必须主要由政府财政支出，亦即由公共支出来承担。
由此，基于人口老龄化而导致的公共支出在养老扶助体系中的分配格局的变化，势必随着我国人口老龄化程度的加深而产生越来越深刻的影响。除了在医疗、社会保障领域可能增加政府公共支出的压力，在养老产业等领域，对公共支出总量和缺口的潜在影响也不容忽视。这与当前我国养老相关产业的发展相对较为薄弱有关。由于城乡二元结构的客观存在，城乡养老保障水平仍有较大差别。目前全国范围内的老年人口服务机构远远不足，而农村养老服务机构布局数量更少。农村老龄人口获得同等养老服务的成本比城镇老龄人口要高。其高出的部分，就需要政府公共支出来额外"兜底"。由此产生的基本公共服务支出的缺口，在未来较长一段时期内对我国经济发展的潜在影响，应予以充分关注。
（三）对公共支出结构变动的影响
不同类型的公共服务在成本分摊和收益分享方面存在明显差异，不同年龄阶层对公共支出的项目选择也存在不同偏好。有些西方学者认为，人口老龄化所带来的老年人比重上升和政治影响提高、人口增长率降低以及预期寿命延长等社会变化，会对政府公共支出决策过程产生重大影响，从而在公共预算资源配置领域引发“代际冲突”，并最终改变政府行为和公共支出结构。
我国是社会主义国家，西方公共预算和公共选择理论并不符合我国国情，但上述观点仍然对我们有参考和借鉴意义。就我国现实国情而言，以下方面的趋势是值得关注的。
1.对支出的总量结构的影响
新中国成立以来，在较长一个时期里，我国财政支出的较大比重均投向生产建设领域，以致形成了“生产建设财政”这一格局。从经济恢复时期到“七五”期间的财政支出数据来看，经济建设支出的占比除了经济恢复时期为34.3%，其余时期均高于48.9%，也就是说，财政支出的近半数均投向了经济建设领域。与此对应的是，上述时期的社会文教支出比例除了“六五”“七五”时期略超20%外，其余时期均只有10%T5%水平。这凸显了财政支出总量对财政支出领域的具体比例约束。改革开放以来，随着我国财政收入的增长，尽管对社会文教领域的支出比例在较长时期内并没有显著变化，但支出总量还是得到较大规模的增长。例如，自2011年至今，教育、医疗卫生、社会保障和就业这三类支出占财政总支出的比重长期稳定于30%-35%的水平，但医疗卫生支出总规模则由2011年的6430亿元快速增长至19200亿元，总额增长近2倍。
我国经济步入新发展阶段后，政府公共支出总量的变动趋势和潜在影响主要体现在：在民生领域支出保持增长的前提下，究竟是采取按比例增长模式还是按总量增长模式？假如采取按比例增长模式，又如何应对人口老龄化加深的趋势对政府公共支出的潜在巨大需求？同时，还需要进一步考虑对其余领域公共支出的结构平衡问题。这些都是未来所面临的挑战。
2.对支出的地区结构和行业结构的影响
从社会资源配置的角度来看，政府支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能比政府支出规模的影响更大。不仅如此，一国政府支出结构的现状及其变化，表明了政府正在履行的重点职能及其变化趋势（杨斌，2014）。
除了上述对公共支出的总量结构的影响之外，人口老龄化对公共支出结构的影响还表现在公共支出的投向地区和投向行业可能因此发生较大转变，由此导致公共支出的地区结构和行业结构产生重大变化。
依据财政支出的功能角度划分，满足民众生存、发展和娱乐需求的政府公共支出，可以划分为民生支出，具体包括教育、医疗、社会保障、住房保障、社会救济等支出。从这类支出的地区分布来看，未来我国东、中、西部三大区域，东部地区随着人口流入和人口结构变化，在民生领域的支出无疑将面临迅速上升趋势。在这一背景下，可以预见，东部地区的公共支出规模无疑将远远超过中西部地区。那么，东部地区公共支出所形成的公共服务供给的集中效应和规模效应如何才能更好地体现？同时，不同地区间的政府财政转移支付政策，如何与当地经济发展现实更好地匹配？这些都值得深入分析。
由于东、中、西部地区不同省份人口老龄化进程不一，上述地区结构问题在不同省份的不同行业间也将不同程度地存在，体现为公共支出的行业结构问题。也就是说，公共支出所指向的不同年龄人口群体的相对比重发生变动，由此对社会各行业所产生的具体影响同样值得关注。
公共支出增长限度与支出压力的矛盾
近20年来，我国公共财政预算支出占GDP的比重，基本维持在18%—25%，但是，如果测算政府总支出占GDP的比重，则上述比例上升为27%—38%。这说明近20年来我国政府部门对经济活动的影响程度有所强化。尽管如此，从理论上看，公共支出的增长总是有一定限度，其受限因素，一是经济增长速度的约束；二是支出投向的约束，也就是公共支出不论投向哪一个行业，均不可能实现100%的支出比例。由上述逻辑分析，以下两个层面的问题应引起我们的足够重视。
其一，由于政府维持行政部门运转必须支出必要的行政经费，因此，政府总支出中用于公共支出的比例有其上限。也就是说，政府公共支出并不能完全等同于政府总支出，而是具有一定比例关系。在这一前提约束下，在经济发展过程中，为促进社会民生事业的发展，相对而言，关注公共支出的总量增长就更具有现实意义。
其二，如果民生事业不同领域的公共支出比例结构未能随人口结构变动而有较大调整（例如，随着人口老龄化程度加深，如果养老领域的公共支出所占比重未能实现较大幅度提升），那么，旧有支出比例所对应的公共支出总量的增长，能否覆盖老龄化背景下的养老行业基本公共服务？假如无法保障老龄人口基本公共服务的供给，公共支出政策又应遵循何种原则来加以调整、优化？这也是我国未来公共支出政策制定过程中应予以关注的方面。
总体来看，在“十四五”期间乃至2035年远景目标规划时期，努力做好我国公共支出规模与公共支出结构二者间的平衡，以便有效化解潜在的公共支出风险，应引起高度重视。这将有利于在新发展阶段更好地发挥我国经济的制度优势，为宏观经济的良性循环与健康发展奠定坚实基础。
作者简介
范建鏋，中国社会科学院经济研究所副研究员；中国社会科学院研究生院副教授、硕士生导师；中国财政学会财政史研究专业委员会常务理事、北京财政学会理事。
关键词：人口老龄化；公共支出；政府支出；养老体系
全文：https://mp.weixin.qq.com/s/finkzGeknrEjkGN85d15Qw
（编辑：熊晨玮；审校：张佶烨）