公共政策参与呼唤制度与理性

公共政策涉及政府所为和所不为的所有内容，其实质是政府对全社会的价值作权威性分配。由于资源的稀缺性，分配有可能导致部分群体受益或受损，从而对公民的生活产生影响，因此，越来越多的公民要求参与到公共政策的过程之中。美国学者托马斯就指出：“在今天，除非公民参与的要求得到政策制定者的充分重视，否则，如果大多数公众对公共政策过程十分冷漠、麻木不仁甚至极力反对，那么政府的决策制定会被证明是毫无意义的。”
    在我国，温家宝总理在 2004年的政府工作报告中就要求政府部门：“进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制”，党的十七大报告也明确提出：“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”。然而无论是 2007年的厦门PX事件，抑或是近期的什邡钼铜事件均表明，即使在投资过百亿的重大项目决策过程中，公众在决策伊始都是知情甚少的。然而一旦决策结果曝光，公众通过既有途径无法满足公共政策参与的需求，则有可能引发更为严重的群体性事件，从保护环境、反对污染项目升级为警民冲突、官民对立。这其中制度和理性的缺失是导致公共政策参与失序的最主要原因。
    制度的缺失并非指目前的公共政策参与过程中没有制度，而是既有制度无法很好地保障公民的知情权和参与权。2006年通过的《环境影响评价公众参与暂行办法》要求，“建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。”实践中，很多有争议的项目决策也都通过了公众参与环评这一环节，然而最后还是引发公众强烈质疑甚至反对。究其原因，一是被咨询的公众不具代表性，一些征求意见的专家讨论会或听证会没有明确的遴选参会人员的标准，个别会议还专门选择意见一致的人员参会，导致公众参与从一开始就缺乏公正性和代表性；二是缺乏有效的回应和采纳机制，有些公众意见反映、汇总后并没有成为决策依据而是被束之高阁，既没有对不同意见的反馈，也没有对原有决策的修订；三是弱势群体的话语权缺失，强势集团利用掌握的资源，可以购买有倾向性的研究报告、游说政策制定者等，而弱势群体则很难在同等条件下发出声音，导致公众参与的结果无法真实地反映民意。
    在制度无法保障的情况下，公民与政府的理性选择往往会导致非理性的行为。目前我国体制内的公共政策参与渠道大致可以分为两类：一是人民代表大会和政治协商会议；二是信访、领导接待日、领导热线等，前者会期短且不易进入，后者没有约束机制保障及时、正面的回应。为此，一些公民就将参与的重点放在体制外，甚至不惜通过非法集会等方式，引起媒体关注并放大自己的声音，对政府施加一定的社会和舆论压力。地方政府在处置上述矛盾的初始阶段，希望在最短时间内将事态控制在最小范围，通常就将执法人员推到第一线，动辄动用警力压制公众，导致一些民商矛盾演化成官民矛盾，公众的怨气和不满情绪急剧上升。在事态不断激化、上级政府出面协调的情况下，出于维护稳定、平息事态的考虑，地方政府又会在短时间内通过非常态的行政手段满足公众诉求，导致的结果是使公众误认为极端的方式和手段才是保障自身利益的有效途径，进而在遇到类似的问题和矛盾时，非理性的公众参与途径变成了公众参与公共政策的选择。
    随着公民权利意识与民主意识的提升，公共政策参与成为不可逆转的发展趋势，当务之急是构建公众参与公共政策的有效机制，通过制度的完善来诱发公众的理性参与，从而推动积极、有序、有效的公共政策参与，提高决策的科学化和民主化水平。
    就政府而言，需要进一步完善公共政策参与的制度设计。新公共服务理论提出，“公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益”。这表明构建一个有利于实现公众有序参与公共政策的机制和平台是政府的重要职责。它可以从以下几个方面入手。一是在重大公共政策的决策过程中主动引入公民参与。研究表明，“由政府首先发现和启动的问题通常都比由外界压力强加的问题更加容易得到成功的解决”，所以如果政府能够与公众保持良好互动，在重大公共政策决策过程中广泛关注公众态度、主动引入公民参与，往往可以化被动为主动。二是提供全面可靠的信息基础。公民需要在掌握相关信息的基础上才能有效地开展公共政策参与，政府可以通过多种途径，将参与所需的信息以通俗、清晰的方式及时、全面地传递给公众，以使公众少受或不受虚假信息的误导。三是给予公众充分的参与时间和讨论机制。公民从开始接触政策问题到深入了解进而表达自己意见，需要一个过程，尤其是面对争论较大的政策问题时，可能会形成意见不同的几派，需要长时间的讨论，才能产生共识。四是及时反馈公民参与的结果。政府一旦在公共政策形成过程中引入公民参与，就需要对收集的公众意见进行分类整理，及时公布采纳和未被采纳的意见，并说明原因，从而提升公民参与的效能感。五是适当考虑弱势群体的话语权。弱势群体由于资源和能力有限，容易在与强势集团的竞争中被忽视，因而政府在利益协调过程中，需要适当考虑弱势群体的话语权，通过吸引他们的参与推进公共利益的实现。
    就公众而言，需要进一步加强公共政策的理性参与。公众参与公共政策的目的在于充分反映自身诉求，维护自身合法权益，使最终的政策方案能够尽可能对自己及其所属群体更有利或少受损，这是一个各方利益讨价还价、协商调整的过程，并不是一个各股势力上纲上线、由事及人的斗争，因此在制度框架内理性参与就显得尤为重要。它可以从以下几个方面入手。一是尽可能广泛地了解政策内容。从多个渠道、不同侧面判断信息的真实性和可信性，不轻信网络谣言或小道消息，更不被情绪化的言论所煽动。二是以公共利益为基准寻求共识。公共政策涉及利益调整，就某一项具体政策而言必然会有群体获益或受损，此时多元利益主体之间应尽可能以公共利益为导向，在基本公平的情况下相互认同和宽容，不要固守自身或本群体的特殊利益。三是开展积极的公共政策参与。建设性的意见比单纯的情绪宣泄或坚决抵制更有益于政策的改善。当然这需要公民提高自身的专业素养，一方面在与政策问题相关的领域掌握一定的专业知识，提供一些专业意见；另一方面了解并掌握一些公众参与的基本知识和技能，理性选择适宜的参与策略，提高参与效能。四是严格遵守法律，明确参与的目标和空间。公共政策参与需要严格依据现有法律法规的要求，在体制框架内有序开展。事先明确公众参与的空间在哪里，能在多大程度上对政策产生影响等核心问题，从而对公共政策参与的目标有一个合理的预估。同时，重视参与策略的合法性，避免出现“过激言行”，尽可能做到合法、有序、积极的参与。