当代中国项目制的核心机制和逻辑困境——兼论整体性公共政策困境的消解

    摘要：项目制已成为当代中国一种新的治理模式。项目制在经济发展中扮演了重要角色后，被复制到公共服务领域。本质上，项目制包含纵向控制和横向竞争两大制度精神。从政策制定、政策执行和政策评估的政策过程角度来说，项目制依次展现了事本主义的制定机制、政策变通的执行机制和作为评估机制的目标管理责任制三大核心机制，在运作过程中产生了三大逻辑悖论：事本主义逻辑与公共服务弥散性的张力、变通式执行与精细化要求的张力和公众对公共产品和服务的真实需求与目标管理责任制的张力。这也是中国整体性公共政策的困境所在，需要国家加强顶层设计，在公共政策全过程吸纳公众参与，建立督查机制，推动合作治理予以消解。
    关键词：项目制/事本主义/政策变通/目标管理责任制/逻辑悖论
    作者简介：张振洋，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生，上海 200030
    基金项目：国家社会科学基金重点项目“地方重大民生专项规划编制中的公众参与机制研究”(13AZD089)
    项目一词已经贯穿于中国社会的方方面面。高校的科研需要项目支持，地方经济的发展需要上马大型项目，地方公共服务通过政府购买社会组织公共服务或者实施惠民工程完成，政府监管借助专项治理行动。实际上，正是地方政府通过完成中央政府或者上级政府的各种项目，国家和地方治理才最终得以完成。项目制，塑造了中国的整个官僚体制，塑造了国家与社会的关系，塑造了整个国家的行为方式。因此，有学者声称“项目制是一种新的国家治理体制。”①
    诚然，项目制在推动中国经济发展，保障农村基本公共服务等方面发挥了不可替代的重要作用。然而，项目制在实践中也遭遇了许多现实的困境，侵蚀了广大人民群众对于公共政策和政治体系的支持。如何认识项目制在中国存在的前提条件，了解项目制的运作机制，进而深刻认识项目制的逻辑困境，寻找中国整体性公共政策由项目制实现转型的合适路径，亟须学界加以深入研究和讨论。
    一、项目制研究的脉络
    项目在中国具有比较长的历史，例如社会主义建设时期苏联对华的援助项目。但是，项目制作为一种新的国家治理体制只是最近才引起主要是社会学学者的广泛关注。1994年和1995年的税制改革一般被看做项目制开始席卷中华大地的分水岭，因为中央政府财政汲取能力的增强，销蚀了地方政府的财力。为了鼓励地方政府提供地方公共产品和公共服务，中央政府开始通过转移支付的形式向地方拨款，省级、市级甚至县级政府也紧随其后，形成了一种新的国家治理模式。
    学术意义上的项目制并非我们日常生活中所提到的项目，而是已经成为一种能和单位制相提并论的制度精神，塑造着当代中国国家运作的逻辑。②目前，学术界关于项目制的研究，主要集中于经济发展类项目和公共服务类民生项目。③中央政府或者上级政府通过发包项目，下级政府打包项目，最基层政府(包括村庄)抓包项目，形成了整个项目制的分级运作机制。④当前的许多文献建立在扎实的田野调查基础上，为我们展示了不同公共服务项目中，不同地区和不同层级政府在项目运作过程中角色、机制和策略。仍有待进一步研究的是，这些纷繁复杂的现象背后是否有其共同特征，即是否有更为共性的机制主导着项目制的运作？
    同时，项目制设计的初衷是集中有限的治理资源，实现国家的有效治理。诚然，项目制在提供公共产品和服务方面发挥了巨大的作用，满足了广大公众日益增长的基本物质文化需求。然而，不得不注意的是，项目制在运作过程中遇到了许多问题。例如，项目试点地区和普通地区的差距会进一步拉大⑤，项目申请过程中存在关系运作⑥，项目无法满足群众的真实需求⑦，项目制的运作反而会给试点地区带来集体负债⑧等。有学者概括说，项目制存在四大张力：“服务逻辑”与“迎检逻辑”的冲突、“统一逻辑”与“地方逻辑”、“专项逻辑”与“整合逻辑”和“域间发展的冲突”。⑨客观而言，这些总结都点到了项目制运作困境的重要方面，但是并未与项目制运作的核心机制联系起来，缺乏系统化特征，有待进一步提炼。
    本文试图通过综合先前的项目制研究文献(主要是农村基层的项目制运作文献)，抽象出项目制的制度逻辑和核心机制，分析项目制的逻辑困境，希望对消解当代中国整体性公共政策的困境有所助益。
    

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