当代中国项目制的核心机制和逻辑困境——兼论整体性公共政策困境的消解

    其次，项目推进中地方政府变通政策内容导致其偏离政策文本。项目治国的理性化在于其通过严格的文本描述规定政策目的，防止地方政府的偏离。然而，由于督查机制的缺乏，项目制推进过程中的政策变通依然无法避免，导致了国家资源配置的不合理后果。陈家建对于“妇女小额贷款”项目的研究，发现当地方政府无力完成贷款发放额度时，其会改变中央政府的政策内容——扩大受益妇女范围，使得许多本不符合下岗再就业条件的妇女获得国家免息贷款，造成国家资源的不合理配置。(37)
    最后，运动式治理机制对于专业化常规治理的偏离。运动式治理经常与项目迎检相生相伴。地方政府为在迎检过程中给上级主管领导留下深刻印象，经常超越条线内部的专业化和分工原则，推进多线动员，开启运动型治理机制。同时，随着政策内容和政策执行方式的改变，政策执行的力度也就随之强化，偏离了本身技术治理的轨道，上文提及的陈家建的两项研究均是极为典型的案例。
    项目制执行过程中的政策变通无疑是对技术治理和程序理性的重大偏离，必然会导致项目资源的不合理配置和政策目标的难以实现，这也是项目制带来的重大逻辑困境之一。
    (三)公众对公共产品和服务的真实需求与目标管理责任制的张力
    官僚体制是一种为完成特定行政目标而设计的大型组织。项目制本质上是一种行政治理手段，尽管它试图对现有的官僚组织进行重新调整，通过整合行政系统内的各条线资源形成合力，打造出政绩亮点。官僚体制的运作需要清晰、可见的制度考核体系。目标管理责任制的制度设计，使得各级政府及官员能够按照“军令状”上的权重设计，调整自身各种精力和资源，保证中心工作和任务的顺利完成。考虑到中国地方政府和官员为了自身前途——政治晋升和经济利益——争取更大的项目之动机，他们对于一些项目制的执行肯定是竭尽全力的。
    在此背景下，由于地方政府和官员的时间、精力和财政约束都是稀缺的，他们在经过利弊权衡后必然会对自身的各种资源进行分配——优先执行目标责任状中权重比较大的任务，完成其中设置的指标，即各项“中心任务”和中心任务中易出彩部分，例如龚为纲对于“农业示范项目”的考察就发现，地方政府对于“农业示范园区”这种更能彰显政绩的工程颇为关注，而较少关注散户的粮食种植，尽管其关系到国家的粮食安全。(38)这就是项目制中的官僚逻辑。地方政府和官员在提供公共产品和服务的过程中产生了目标置换：项目本身是为提供公共产品和服务，满足居民群众日益增长的物质文化需要设计的，我们称之为“民生逻辑”；项目执行的过程中官员们却因为执行便捷性考虑或者其他制度性动因而进行了目标置换，把完成目标责任状中的各项指标，尤其是考核比重大的指标作为任务来完成。因此，令人遗憾的是居民的真实需求就无法得到有效满足。正如有些地区的文化惠民工程所展示的，地方官员按照指标设计，为乡村图书馆购置了诸多图书资料。然而，图书馆却经常门可罗雀，因为这些书籍并不符合农民的价值需求和实际需要。(39)
    诚然，在某些时候民生逻辑和官僚逻辑是会产生重合的，甚至可能完全重合。但是，在更多的情况下，民生逻辑和官僚逻辑会产生紧张关系。毕竟从政府角度来说，一方面，上级政府很难了解到广大基层群众对公共产品和服务的真实需求，即由于信息不对称等原因无法具备充足的地方性知识，难以设计出完全符合地方群众切身需要的项目。另一方面，从地方政府角度来说，他们出于目标责任制的考核压力，在目前的压力型体制下，毫无疑问地会通过选择性执行(40)、变通(41)，或者共谋(42)等行为来追求自身政治经济利益，进行目标置换，而这在大多数情况下都是以项目或者政策受众的利益损失为代价的。从居民角度来说，我国目前的共识型的政策体制(43)虽然正在走向开放，然而本质上还是一种凝闭性的政策体制(44)，居民很少能够参与到与自身利益密切相关的项目规划制定进程中，也几乎无法对基层政府的项目执行产生制约，即使是通过弱者的武器(45)进行自我保护，那也是希望通过政府项目多获得资金(46)，而无法使得项目符合自己的需要。
    总之，在这种情况下，地方政府和官员为了自身的政治经济利益考量，会通过目标置换行为，将通过项目为基层群众提供迫切需要的公共产品和服务置换为完成上级政府设定的公共服务项目指标，导致多任务压力下的地方官员在执行项目更注重易度量的指标，而轻视甚至完全忽视不易度量，但是却非常重要的指标，产生激励扭曲。(47)最终，导致政府花了钱，居民不叫好的尴尬局面。
    

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 下一页