当代中国项目制的核心机制和逻辑困境——兼论整体性公共政策困境的消解

    2.政策变通：项目制执行的重要方式
    政策变通意味着政策执行方对政策执行内容、执行方式和政策执行力度的灵活处置。围绕该主题的研究在最近几年获得了学者们的广泛关注，形成了大量的研究成果。(20)如果学者的眼光能够投射得更长远些，我们会发现政策变通在中国有着十分悠久的历史(21)，因为这是中国作为超大规模国家一直存在解决所谓组织失败或者官僚制失败问题(22)，进而维护统治权威和实现有效治理的迫切需要。
    政策执行是国家常规治理的重要组成部分。众所周知的是，项目制是技术治理的重要体现，其设计的初衷就是为了加强条线体系中上级对于下级的控制，防止政策执行过程中的走样。然而，中国幅员辽阔，地区差异极大，始终面临着权威体制与有效治理的巨大矛盾。(23)因此，政策变通就成为调试中央集权与地方有效治理的重要工具。
    尽管项目制研究起步较晚，但是近年来学者们最为重要的一个发现就是项目运作往往会偏离发包方的意图(24)，即产生政策变通。项目运作中的政策变通主要体现在三个方面。首先，对项目目标公众的变通，即改变政策内容。陈家建对于“妇女小额贷款”项目的研究发现，当中央政府推出的项目政策标的是符合条件的下岗妇女时，项目的推进效果极为惨淡。为了获取中央政府的配套资金，地方政府通过改变政策标的——扩大受益妇女范围来推进“小额贷款”的发放工作，最终推动了项目的运作，然而也偏离了政策初衷，带来了一系列意外后果。(25)其次，对项目执行方式的变通，即运动式治理取代常规治理。项目制的技术治理特性本质上呼唤稳定的常规治理，抵制非正规化、非专业化的运动式治理，但是在项目推进过程中运动式治理却成为常态。这是地方政府完成重点工作、中心工作，为自己创造政绩、实现稳步晋升的需要。陈家建在对成都市温江区“三社互动”社会治理项目的考察中，发现原本可由民政系统条线动员完成的项目，为了应对一轮又一轮上级检查，必须实现多线动员，以运动式治理的形式加以完成。(26)同时，在迎检过程中地方政府也会通过弄虚作假或者“展现片面的真实”来提升考核成绩，“农业示范区”、“双季稻种植示范区”的案例极为生动地验证了这一论断。(27)最后，对政策执行力度的变通，一般随前两者的变化而变化。例如，“妇女小额贷款”项目中政策标的改变后地方政府随即加大了放款力度，“三社互动”项目中地方政府用运动式治理取代常规治理等。
    总之，项目制的执行与政策变通是形影不离的，这无疑偏离了技术治理的需要，销蚀了中央和上级政府提升公共服务质量的努力。技术治理与政策变通之间的冲突一方面是结构性的，另一方面也可以通过建立督查机制来缓解。
    3.目标管理责任制：项目评价的主要手段
    目标管理责任制借鉴于企业管理中的目标管理，并在当代中国官员绩效考核中大放异彩。仔细研究中国历史，不难发现，目标管理责任制在帝国时代和社会主义计划经济时代也以某种形式存在于中国的官僚体制中，并发挥着重要的作用。(28)实际上，目标管理责任制作为考核官员执行政策绩效的一种重要手段，毫无疑问地塑造了地方官员在执行公共政策时的策略行为和选择。
    目标管理责任制能够将项目目标划分为不同的指标，设置不同的权重，实现对官员政绩的考核。显而易见，这种数字化管理一般是将公共服务项目指标化，促使地方政府和公务员为广大公众提供公共产品和服务，以便完成项目目标。例如，文化惠民工程中的农村图书馆就是以场馆面积、在馆图书册数、访问人数等作为重要的考核指标。当然，这些指标的设定并不完全由上级决定。地方政府和官员在项目执行前通过讨价还价与上级政府签订责任状，进而根据责任状完成各项指标，以便在项目考核和年度考核中获得好评。上级政府通过在年终或者项目结束后的考核，对下级政府和官员进行奖优惩劣，不合格者会受到警告、扣薪、降级、暂不任用等处分。
    但是，目标管理责任制本身不断强化了可衡量指标的重要性，却无法衡量公共服务项目中无法数量化衡量的因素，导致项目制运作过程中地方政府在考核指挥棒的引导下很难关注非量化指标，使得项目经常无法满足广大公众的真实需求。当然，这也与现行政策体制中，项目的设计和发包缺乏公众的有效参与有关，因为目标管理责任制只评估地方政府的行为，而不考虑其他层面，例如公众对于项目执行方式和基本内容的想法。(29)即使项目中引入了第三方评估机制，其指标依然是量化的，而其评估结果能否起作用可能依然取决于政府意愿。
    

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