当代中国项目制的核心机制和逻辑困境——兼论整体性公共政策困境的消解

    二、项目制的制度逻辑与核心机制
    (一)项目制的制度逻辑：纵向控制和横向竞争
    项目制贯穿着两大核心制度逻辑：纵向控制和横向竞争。所谓控制，就是中央或者上级政府通过掌控地方官员或者下级官员的政治晋升和财政资源，通过项目促使地方官员提供基本的公共服务，为绩效合法性(performance legitimacy)服务。控制官员的财政资源，使其收归上级政府所支配，是项目制得以实现的重要前提。不过，随着财政资源越来越集中到上级政府手中，基层政府，主要是乡镇财政开始缺乏必要的运作资金，造成了“悬浮化”的困境，只能在项目运作中承担“协调型政权”⑩的角色。另外，尽管上级政府的控制权不断提升，下级政府也会进行各种“变通”，如对项目进行“打包”，重新获得一定程度的支配权；抑或上下级政府进行“共谋”，最终形成“互倚”(11)的关系。总体而言，项目制增强了上级政府和条线部门对于下级政府和条线部门的控制力，尽管下级政府可以贯彻“反控制”逻辑。(12)
    然而，无论是晋升职位还是项目资源都是有限的。地方政府和官员要想成为幸运儿，必须通过一系列的申请和审核程序，打败各路竞争对手才能拿到项目，因此才会有所谓“跑部进京”等俗语，也才会有所谓“竞争性政府”(13)的论断。这就是项目制的第二大制度逻辑：横向竞争。横向竞争使得地方政府和官员在政治晋升和财政资源的诱惑下，竞相申请各类项目，努力为公众提供公共产品和服务。然而，竞争一方面会带来前文述及的“跑部进京”和“跑部钱进”等意外后果，另外也必然带来两极分化的不利局面。(14)
    (二)项目制的核心机制：政策过程的视角
    项目制在中国的顺利推进离不开特定的条件，需要与中国当前的政治结构环环相扣。如此这般，才能发挥项目制在中国特殊政治系统中的“叠加优势”(15)，才能解释为什么项目制在中国成为一种普遍的治理模式。下文从政策制定、政策执行和政策评估的政策过程视角提炼项目制的核心机制。当然，本文提炼的机制是从政策“三阶段”视角出发的，相对于“五阶段”视角可能存在一定的缺陷，甚至是以偏概全的问题，需要后续研究加以补充。
    1.事本主义：项目运作的基本取向
    事本主义是项目制运作的一个基本取向，这意味着项目设计的初衷是解决某一(些)地区、某一(些)领域的特定问题，而非是一揽子的综合解决方案。这是项目制运作与项目治理的共同之处。尽管事本主义是贯穿项目运作的重要逻辑，但是不同的项目在运作过程中依然呈现出对于事本主义原则不同程度的遵循。周雪光就在“专有性关系—参与选择权”的二维框架内对现有项目制进行了类型学划分，得出了上级指定(试点)、双边契约(重点项目)、科层制(专项整治)和即时市场(一事一议)四种基本的项目制类型。(16)除专项整治外，其他类型均出现在了公共服务中。
    三种不同类型的公共服务项目中的事本主义逻辑具有不同的体现，试点项目、重点项目和一事一议项目中的事本主义逻辑逐渐增强。试点机制被一些学者归纳为共和国前后两个时期一脉相承的政治机制。(17)20世纪70年代末80年代初的一系列改革，例如小岗村实验、城市的国企改革实验等，都是这种试点机制的重要体现。(18)基于试点机制在经济改革中的成功经验和路径依赖效应，各级党委和政府将其推广到了许多政策领域。项目制中也浸润了试点机制的血液。例如，国家推动各种文化惠民工程，新建乡村图书馆项目，希望在一些乡村积累成功经验，继而加以提炼和总结，最终推广到全国其他地区，丰富全体百姓的文化精神生活。另外，在许多农村地区推进的双季稻种植项目，也是政府希望构建一个由政府、企业和农户紧密合作的双季稻种植示范区运作模式，从而以此为模板，推广到其他地区。然而，我们依旧无法忽视其中的事本主义逻辑。地方党政领导为了打造政绩亮点、推广成功经验，一般会选择将有限的资源投入到试点地区，而当需要推广成熟做法、实现以点带面时，则没有足够的资金推进。这就意味着试点逻辑最终将会让位于事本主义逻辑。
    重点项目的事本主义逻辑则明显强于试点项目。这些项目大多数是领导打造出来的亮点工程，需要成为党政领导政绩的重要组成部分。因此，党政领导选择的重点项目承接地区一般具有非常出色的资源禀赋，这是许多其他地区所不具备的。同时，考虑到项目制本身就是为了集中有限的资金打造亮点工程，方便地方政府和官员获取政绩，其对承接重点项目地区的政策和资金倾斜是毫无疑问的，其他地区如果也想创造出同等的成效，同样需要相同幅度的政策和资金倾斜，而这在资源约束条件下是不太可能出现的。例如，龚为纲的研究发现“农业示范园区”这一重点项目就被安排在地理位置优越、资源禀赋良好的两个村庄，同时地方领导为了增强两个样板地区的“说服力”，将原本属于所有村庄的补贴几乎全部投入到了两个样板村。(19)
    即时市场(一事一议)类型的项目一般出现在政府购买社会组织公共服务领域。鉴于政府购买服务很多都是一次性的，即“一事一议”，因此该类型的项目事本主义逻辑最强。政府发布年度购买目录，确定购买范围，社会组织根据目录递交项目申请书，参与招投标工作或者参与委派项目。上海市在政府购买公共服务方面起步最早，发展也比较快。然而，根据上海某区的经验，区政府每年尽管投入几千万的资金，但是依然无法实现服务项目的全覆盖，只能购买“人民群众最需要、需求最迫切”的公共服务。这一过程中，不仅不同街道、社区获得的项目数量不同，不同公共服务领域的项目分布也不均衡。然而，鉴于项目资金是有限的，服务项目也是“一事一议”的，实现项目资金的均等化分配需要后续不断地调整。
    项目制在政策制定和酝酿环节中贯彻的是一种事本主义逻辑，即使试点机制加入其中，其对资源集中的需求依然会迫使“以点带面”的逻辑让位于事本主义逻辑。重点项目更加突出了事本主义逻辑，因为其本身就是政府集中优势资源，打造政绩亮点的理性选择。而即时市场(一事一议)类型的项目一般出现于政府购买公共服务当中，其“一事一议”特性则与事本主义逻辑相得益彰。它们最终都会与公共服务的弥散性产生冲突。
    

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