当代中国项目制的核心机制和逻辑困境——兼论整体性公共政策困境的消解

    三、项目制的逻辑困境
    项目制运作的核心机制，本质上也是中国公共政策执行过程中的核心环节。尽管考虑到新中国前后两个三十年的特殊背景，但是从中国大历史的角度看，2000年来的帝国逻辑塑造下的这些机制在中国历史上发挥了十分重要的作用。这些机制通过路径依赖塑造了项目制进程，也使得项目制的运作内生出许多逻辑困境。
    (一)事本主义逻辑与公共服务弥散性的张力
    事本主义是项目制运作的基本逻辑。试点项目、重点项目和“一事一议”项目均在不同程度上贯彻了该逻辑，并与公共服务的弥散性形成了巨大张力。试点项目的问题在于其可复制性、可推广性较弱，重点项目本身并没考虑到其可复制性、可推广性，也不适合复制、推广，而作为“一事一议”项目典型的政府购买公共服务拥有最强大的事本主义逻辑，其也无法实现公共服务的均等化。
    首先，试点项目的政策优惠和资源投入无法复制到其他地区。通过政策试点积累各种政策执行的经验，尤其是典型地区的先进经验，为后续的政策扩散服务，被许多学者称为“游击战策略”(guerrilla policy style)，其被认为是中国经济改革获得成功的重要因素。(30)然而，中央或者上级政府专项拨付、地方或者下级政府按比例配套的做法塑造了一种胜者全拿的逻辑，即条件越好的基层单位能够获得越来越多的试点项目，从而走上发展繁荣之路；而条件一般的地区则一直无缘试点项目。考虑到财政资源是稀缺的，地区之间在项目资金争取上存在零和竞争，上级政府重点包装试点地区后，无法将优惠政策和资源投入到其他“待推广”地区。这种逻辑的后果，叶敏等人的研究已经得出结论，它只会拉大两类地区原有的差距，形成村庄分化，无法形成以点带面的效果。(31)
    其次，重点项目一般由禀赋出众的地区抓包，是政绩逻辑的体现。重点项目一般是一个地区的中心工作，与地方党政领导的升迁紧密相关。因此，地方领导会通过指定等形式，将项目安排在条件禀赋最好的区域。这也就意味着地方领导一般不会愿意将项目发包给一般地区，因为它们不能形成政绩亮点，无法成为其在政治上晋升或者在财政上向上级政府争取更多项目的筹码。前文提及的龚为纲对于“农业示范区”项目的考察就证明了这一点。即使有些条件欠缺的地区通过各种手段“侥幸”获得了上级发包的项目，也很有可能需要以集体资产做抵押，通过贷款获得一部分配套资金，从而最终走上周雪光所称的“集体债务之路”(32)。
    最后，“一事一议”项目无法迎合公共服务弥散性的需要。政府购买公共服务的前提是通过目录将公共服务进行切割，以便以项目的形式向社会组织购买。项目化运作的易切割特性无疑与公共服务要求的弥散性和均等化相背离，因为政府有限的购买资金只能集中于特定服务领域或者地区，这导致了基层公共服务的部分短缺和碎片化。
    综上所述，试点项目、重点项目和“一事一议”项目中的事本主义逻辑与公共服务均等化的要求形成了巨大的张力，极易造成基层公共服务的碎片化倾向和重复投入与供给短缺共存的局面。
    (二)变通式执行与精细化要求的张力
    项目制的资金很多来源于中央或者各级地方政府的专项转移支付，尤其是条线部门的专项转移支付，如农林、环保、民政等部门。实际上，自分税制改革后，财力逐渐上移，上级政府希望通过专项转移支付，激励下级政府为地方公众提供精细化、专业化的公共产品和服务，即所谓的“中央治官，地方治民”(33)。
    为什么上级政府更多的是通过条线部门来分发项目呢？这是项目制本身专业化、精细化运作的本质要求，即上级政府假设农林部门会更了解农林领域公共产品和服务的需要，环保部门会更了解环保类公共产品和服务的需求。因为，他们设计的项目更具有专业性，能提供高质量的公共产品和服务。然而，这个设计只考虑到了条线上的协调，而忽视了地方政府作为“块块”对项目具有的潜在整合能力，因此这一条线动员最终会转化为多线动员(34)。多线动员对于政策或者项目执行的影响就是，地方政府可能通过变通的方式实现政策目标，精细化运作让位于变通式政策执行。广义上说，政策变通在项目执行中对项目制精细化执行要求的偏离主要体现在项目申请过程中对于既定程序的偏离、项目执行过程中对政策内容的偏离，以及迎检过程中的运动式治理对于常规治理的偏离。
    首先，申报中地方政府的政策变通对程序理性产生偏离。项目制是技术治国的重要体现，项目中严格的技术审核旨在保证项目发包的公平性和公正性，显示了国家对公共服务的质量需求。然而，冯猛对东北特拉河镇的“大鹅养殖”项目的考察发现，地方政府会在申请项目资金时谎报政绩(35)，李祖佩对于华中某村的考察也发现，非正式关系是除却技术标准外获取项目的重要变量。(36)这些都表明，地方政府在获取项目过程中对正式制度的变通，导致了项目可能并不能实现技术治理初衷，导致不公平竞争。
    

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