当代中国项目制的核心机制和逻辑困境——兼论整体性公共政策困境的消解

    四、吸纳参与和严格督查：破解整体性公共政策困境
    项目制在中国的经济奇迹中扮演了十分重要的作用，一个接一个的经济项目拉动了地方的经济增长，促进了地方政府之间的竞争，形成了官员晋升的“政治锦标赛模式”(48)。随着经济实力的增强，发展型政府有必要向服务型政府和监管型政府转型。在这一征程中，我国各级政府遭遇了路径依赖，希望毕其功于一役，将发展经济的项目制经验移植到推进公共服务均等化和实现有效监管上来。值得注意的是，项目制的效果远远没有达到预期。为什么会出现如此巨大的反差？这不仅是项目制的困境，可能也是中国整体性公共政策困境的缩影。上文的逻辑困境或许可以部分解答这一困惑。如何消解项目制执行过程中的张力？怎样优化项目制执行的路径进而消解中国整体性公共政策的困境呢？
    本文认为，项目制的逻辑困境与项目体制缺乏参与机制和督查机制有关。参与机制主要包括两方面：政策制定环节的参与机制和政策评估环节的参与机制。政策制定环节的参与机制打开了政策参与的权利视角，能够帮助政府了解公众的真实偏好，确保政府在确定试点地区、委托重点项目和购买公共服务时更多地体现民意。政策评估环节的参与机制能够通过第三方评估，帮助政府了解公众对于公共服务的满意度，与政策制定阶段的参与机制形成良性循环，实现政府对于公众公共服务需求的动态掌握。同时，现有的项目制研究发现督查机制的缺乏是项目运行偏离技术理性的重要原因。(49)通过设立督查机制，上级政府能够及时掌握下级政府在项目申报和运作中的变通行为，并及时予以纠正。只有这样，项目制的技术理性优势才能真正发挥出来，以便切实提高公共服务供给质量。
    其实，政策体制缺乏参与机制和督查机制也是当代中国整体性公共政策困境的症结所在。整个政策制定过程无法借助多层次的制度化渠道吸纳公众参与，无法通过建立有效的政策督查机制，实现政策制定过程中的民意整合、政策执行过程中对政府行为的有效督查和政策评估中的民意吸纳。这是国家需要通过顶层设计解决的问题，即通过增加中国公共政策体制中的合作治理要素，建立社会参与机制和政策督查机制，推动中国整个公共政策体制的转型，消解整体性公共政策的困境，实现国家治理能力和治理体系的现代化。
    

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