论社会管理职能创新的观念变革

【内容提要】思想观念的变革是社会管理创新的先导。社会管理观念转变滞后是当前我国政府在社会管理职能创新实践中存在许多误区的重要根源之一。不管是经济附属取向、僵化稳定倾向的社会管理地位，还是重政府包揽、轻多方参与的社会管理主体结构，抑或是重“运动式”应对、轻规范化建设的社会管理制度以及强管控、弱服务的社会管理方式，甚至是重招录选拔、轻教育管理的人事管理方式等误区，主要都是源于“经济决定论”、“稳定中心论”、全能政府观、人治意识、管理本位和传统人事管理等观念转变滞后的影响。因此，推动社会管理创新，政府必须摒弃落后的社会管理观念，确立进步的社会管理观念，即树立服务优先意识、公共治理意识、依法管理意识、制度正义意识、源头治理意识、基层本位意识、科学用人意识以及和谐稳定意识，并以这些进步观念为导向。
    【关 键 词】社会管理 观念变革 实践误区 政府职能转变
    当前，我国经济建设虽然取得了巨大成就，但社会建设和社会管理却相对滞后。这不仅会影响我国和谐社会的构建和全面建设小康社会宏伟目标的实现，而且会制约经济的进一步发展和民生的改善。因此，社会建设非常紧迫。目前，各地在加强和创新社会管理方面进行了许多有益的探索，但由于各种原因特别是思想认识不到位而出现诸多社会管理的实践误区。冲破这些误区，急需社会管理观念变革。
    一、观念变革：社会管理职能创新的先导
    
    所谓社会管理，是指“以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。”①通常情况下，社会管理包括两类：一是政府社会管理，二是社会自我管理和社会自治管理。本文着重于观念变革对政府社会管理层面的重要意义。
    所谓政府社会管理职能，简单地说，就是政府在整个社会管理体系中所扮演的角色和所发挥的作用。社会历史实践证明，观念进步是社会变革的先导。因而，加强和创新政府社会管理职能，必须推进观念更新，树立正确的价值取向。
    (一)观念变革能够引领社会管理职能创新的思路及方向
    
    观念变革指明方向，观念变革引领思路。观念是行动的先导，观念变革深刻影响制度变革和社会变迁。“在社会变革与观念变革的相互关系之中，观念的变革往往成为社会变革的前导性因素和力量”②。同样，观念变革是政府社会管理职能创新的推动力和导航器。我国的社会管理体制基本上是计划经济时代社会管理制度的延续，尽管改革开放以来有过很大的适应性改革，但基本上呈一种“内卷化”现象，没有多少实质性变化。究其原因就在于社会管理职能创新的思路和方向不明晰，没有突破传统社会管理思维，缺乏观念变革的动力和自觉。而近年来有的地方政府社会管理职能创新取得明显成绩，就在于政府明确了社会管理职能创新的思路和方向，突破了传统思想观念的束缚，主动适应市场经济体制和社会阶层结构的变化，积极借鉴国外先进的社会管理理念，并进行本土化的改造。比如，珠海的“一主一体三化”社会管理创新模式③构建了党委、政府、社会三者有效共治的社会管理体系。
    (二)观念变革能够提升政府社会管理绩效
    
    社会管理职能创新不是无的放矢，而应该有一个价值引领或评价尺度。否则，社会管理绩效就难以测评，社会管理职能创新最终也难以持续。这个价值引领或评价尺度就是适应时代发展要求和社会进步取向的管理理念。以观念变革为杠杆，不断矫正社会管理职能创新的偏差，能够逐步提升社会管理绩效。比如，四川省成都市实施的“彻底破除城乡居民身份差异”④的做法，取得了突破性进展。相反，社会管理观念变革滞后必然会使传统落后观念“泛滥”。因为传统落后社会管理观念如果没有观念变革对它的冲击和挤压，是不会退出历史舞台的，不仅如此，而且会渗入到社会管理的机理，造成“制度化”的管理障碍和惯性。正如美国社会学家罗伯特·派克(Robert Park)所指出的，“任何制度形成时没有不是带着价值色彩的。这个带有价值色彩的东西在维系着制度的运行，不管人们是否认识到这点。”⑤当前有些地方社会管理职能创新之所以失效，没有达到预期的目标，其中不乏因管理观念变革的滞后致使社会管理绩效评价标准和尺度的偏失，以及由此造成对传统社会管理模式的“路径依赖”。
    (三)观念变革能够攻克社会管理职能创新的难题
    
    社会管理说到底是对人的管理和服务，而对人来说最重要的莫过于维护自身合法权益、实现自身合理利益。从这个角度来看，社会管理最主要的工作是协调社会利益、公平分配社会利益、着力保护社会利益，从而保障人民的福祉，提高人民的生活质量。然而，在这个过程中，改革和创新社会管理必然会遇到巨大障碍，最主要的就是利益不平衡障碍。强势群体的利益观和弱势群体的利益观是具有很大差别的，甚至截然相反。有时强势群体为了既得利益，会百般阻挠社会管理创新，而有时弱势群体为了争取权益，会走非制度化维权的极端，甚至会以一种“民粹化”方式进行抗争。这就需要社会管理者变革社会管理观念，运用现代管理理念，有效平衡或融合两个群体的利益诉求。从这个角度来看，观念变革对于坚定社会管理创新的目标，攻克社会管理职能创新过程中的难题具有重要作用。
    既然社会管理观念是政府社会管理职能创新的价值引领或评价尺度，具有先导作用，那么以观念变革来检视当前我国政府社会管理职能创新的偏差，其主要误区在哪里呢造成这些误区的原因又是什么呢?
    二、社会管理职能创新的主要误区及观念滞后的归因分析
    
    当前，我国社会管理职能创新在有的地方取得了阶段性的成绩，为社会管理的进一步创新积累了经验，丰富了素材。但另一方面，政府在社会管理职能创新中也暴露了不少误区。这些误区，主要归因于社会管理观念变革的滞后或错位。
    (一)社会管理地位误区：经济附属取向，僵化稳定倾向
    
    当前，政府对社会管理职能地位的认识存在明显误区，实践上形成了社会管理职能的经济附属取向和僵化稳定倾向两种思路。
    第一种思路，经济附属取向。这一思路认为社会管理对经济的依赖和适应是绝对的、无条件的。从经济的基础意义来看，社会管理水平依赖经济发展程度，这并没有错，但若将其绝对化并进而否定社会管理具有相对独立的地位和价值，那显然是不全面、不科学的。社会管理和经济建设不是包含与被包含的关系，而是相互依赖、相互促进的关系。经济建设为社会管理提供物质基础，社会管理为经济建设提供正常运行的条件和保障。但是，实践中有人将经济决定论推向极端，认为社会管理只是经济发展的附属物，经济建设搞好了，社会管理自然就会好。即使重视社会管理，也只是从经济成本维度、从有利于促进经济增速和GDP增长的角度评价社会管理绩效，从而将直接关系民生的公共卫生、教育、住房等社会事业完全商品化，致使经济社会发展的不协调加剧，社会矛盾不断诱发。这种只注重经济建设、忽视社会管理的认识和做法，最终形成“一条腿长、一条腿短”的畸形社会发展格局。
    第二种思路，僵化稳定倾向。有的地方政府往往把社会管理职能狭隘地理解为片面维护社会稳定，实践上逐步形成了“稳定一票否决制”、僵化维稳的社会管理机制。僵化维稳倾向的要害在于将社会管理的全部资源无条件地用于维护片面的稳定、消极的稳定和暂时的稳定。这实际上混淆了社会管理与社会稳定之间的界限，模糊了社会管理的目标定位，实质是降低了社会管理的地位。从社会管理的内涵来看，维护社会稳定只是社会管理的重要内容之一，维护社会稳定必须在社会管理整体框架中实现。从实践上看，持有这种看法容易将社会管理的事务当成社会稳定的事务进行处理，导致简单的社会事务复杂化、平常的事务升级化等现象发生，降低政府社会管理的权威性和公信力。结果，不仅不能达到维护社会稳定的“目的”，而且容易激化社会矛盾，扩大事态发展。近几年各地此起彼伏的因片面强调维稳而导致的各种群体性事件已对社会和谐构成巨大威胁。
    这两种思路究其根源在于政府没有摆脱传统的“经济决定论”和“稳定中心论”的思想观念影响。一方面，传统的经济发展观认为，经济的增长可以自然而然地解决一切问题。这种思想观念不可避免地对社会管理职能创新产生重大影响，使人们形成了一种“社会管理为经济建设开路，附庸于经济发展”的思维定势。尽管历次行政管理体制改革都强调转变政府职能，强化社会管理职能，但地方政府和部门还是转变不了这个观念，依然以经济增长、GDP提高作为考核干部的标准和评价政府绩效的尺度。这致使各级政府只重招商引资、短期的“政绩工程”、“形象工程”、“献礼工程”，而对直接关系民生的教育、医疗、就业、住房等基本公共服务的供给重视不够、投入不足。另一方面，传统的社会秩序理论的中心观点就是“稳定压倒一切”。一直以来，在社会管理实践中地方政府的基本职能就是维护社会稳定，其他社会事务的管理都要以维护社会稳定为前提，这种做法的不断强化逐渐成为人们观察社会、管理社会、判断社会的观念和准则，并逐渐内化为社会管理人员的社会行为观和社会价值观，从而不可避免地使维护社会稳定成为社会管理的中心任务，而社会其他事务的管理被疏忽。正如孙立平所揭示的：“由于对不稳定因素、对危机发生的可能性估计过高，使得我们形成了一种稳定压倒一切的思维定势。在这种思维定势中，稳定似乎成了一种终极性的否定因素，一切都要为稳定让路。结果是许多该做的事情无法去做。”⑥其实，维护社会稳定本身并没有错，社会稳定是一个国家经济社会发展的根本前提，关键在于如何树立正确的稳定观。没有经济增长基础上的社会公平正义，缺少广泛覆盖的社会基本公共服务，没有人性化的社会管理制度和设施，没有切实解决民生问题的社会回应机制和效率机制，一句话，忽视发展和公平基础的稳定观，不仅是僵化和脆弱的，甚至是荒谬和错误的。
    (二)社会管理主体结构误区：重政府包揽，轻多方参与
    
    社会管理职能创新是个系统工程，需要整合各种社会资源，凝聚各种社会力量。中央已明确提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，社会管理主体多元化从理论上来看已成共识。然而，实践中许多地方政府对社会管理主体多元化仍有抵触心理，重政府包揽、轻多方参与的现象很普遍。通过笔者的调查，多数地方政府认为：我国社会组织还不成熟，社区发育还不完善，公民参与意识和能力低下，不适宜参与社会管理和承担相应的管理职能。这是认识上的误区。由此社会管理实际工作往往成了政府的“独角戏”，社会参与和监督严重缺失。在社会公共服务领域，必然导致各种公共政策的供给、社会制度的提供、公共产品和服务的供给等社会公共服务与公众需求相脱节，甚至出现明显的不对称。公众的利益诉求和表达无法实现，随即官民矛盾燃起，社会冲突发生，社会风险凸显。近几年，各地由于公共政策制定和实施缺乏社会风险评估，不仅严重浪费有限的社会资源，而且引发各种群体性事件，对社会和谐稳定构成巨大威胁。这从一个侧面反映政府包揽社会事务，排斥多方参与的严重后果。
    这种对社会管理多元化的抵触心理根源于全能政府观。“一些现实的观察坚持认为，政府主导的全能主义依然是目前中国社会管理模式最为恰当的概括。”⑦政府习惯于对社会事务的包揽，难于接受现代公共治理理念并将其付诸实践。其实，不论从理论上还是实践的角度，社会组织不成熟、社区发育不完善、公民参与意识和能力低下等，都不能成为政府排斥其作为社会管理主体的理由。正如登哈特夫妇所言，“如果公民参与有问题，如果他们的参与没有增强合法性又没有造成政治改进，那么产生的反应就不应是终止参与，而应是进一步对公民进行教育。”⑧相反，“国内外城市发展的实践经验表明，只有激发社会多元主体参与，变政府管理为公共治理，才能解决城市管理中存在的各种问题。”⑨“在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产品与公共服务，而且要承担对于社会公共事务的管理”⑩。毫无疑问，进入公共管理时代，政府只是社会管理的核心主体，非政府公共组织与更大范围的公众参与一起构成社会管理中的不可或缺的社会管理主体结构。从现代民主政治理论的角度来看，社会管理真正的主体是人民群众，根本的动力是人民群众首创精神。人民群众自愿而广泛参与的社会管理才是真正有效的社会管理。
    (三)社会管理制度误区：重“运动式”应对，轻规范化建设
    
    制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。社会管理创新必须加强规范化建设，提高社会管理的制度化水平。然而，当前政府社会管理职能创新实践中，程度不同地存在着重“运动式”应对、轻规范化建设的误区。表现在：
    第一，依赖于某个领导的个别重视，缺少社会管理职能创新的顶层设计。哪里主要领导重视，哪里的社会管理就有所进展，这表明社会管理尚未进入制度化轨道，还停留在“运动式”、“自发式”的层面上，各自为政比较普遍，创新的表面化、形式化现象突出，社会管理目标和管理创新方向迷失。尽管近期中央出台了《关于加强和创新社会管理的意见》(以下简称《意见》)，但这只是指导性的意见，需要地方政府结合实际进行创造性发挥和具体设计。然而，从地方各级政府及部门制定的社会管理相关规定来看，基本上是中央《意见》的翻版，很少结合本地实际进行科学设计，更少有具体操作性的方法和措施。
    第二，习惯于表层社会管理的制度修补，缺乏深层制度变革。目前各地政府在社会管理职能创新实践中，管理制度的创新力度不够，习惯于表层制度修补，缺乏深层的制度变革。很多官员认为，社会管理职能创新就是在原有制度框架下为突击解决某个社会问题而进行的制度修补，并没有从社会管理职能创新的长远战略出发进行系统性制度变革的努力。这种做法很容易纵容政府不作为和乱作为。许多政府及其行政人员借社会管理创新之名，行谋取部门和个人利益之实，就是因为制度的漏洞。例如，有的地方以创新社会管理之名，随意增加人员编制，延伸组织体系，扩大事业单位，招聘财政开支的社工和各种“助管”、“协管”等人员，在传统体制不变的情况下，变相地膨胀或延长政府机构，加强社会控制。尽管社会管理职能创新不是脱离原有组织资源去另搞一套，但也不是在原有组织体系没有任何改革的情况下继续“增肥”和简单“延长”，企图以增加人员编制和增加行政成本的方式，掩盖政府不作为或乱作为问题。而是需要进行深层制度变革和创新，促进民主法治建设，形成代表民意、回应社情、吸纳民智、集中民力、改善民生的体制和机制。
    第三，习惯于高成本的事后处置，缺失源头治理体系。许多地方政府及其部门习惯于突发性事件爆发后不惜代价地补救和应对，依靠行政手段和强制方式开展所谓“大检查”或“严打”进行纠偏，采用取缔、关闭、罚款、撤职等消极的管理手段进行控制。结果很可能是问题虽然解决了，却造成社会资源的极大损失和行政成本的不断攀升。当前，许多社会矛盾和问题本可以不扩大、甚至不发生，结果由于社会管理环节上没有重视源头防治，而使社会事件诱发和扩大。这是一个严重的社会行政误区。其实，这些问题需要从源头上进行防治，需要转换社会管理的思路和方式。近年来，接连发生的各种自然灾害、公共危机、食品中毒、社会矛盾纠纷等事件，无不在拷问政府社会管理的方式和效果。
    上述政府社会管理职能创新中制度方面的误区根源于传统人治观念的深刻影响。人治观念在社会管理中的表现就是社会管理人员对上唯命是从、长官意志、权威控制，对下霸道傲慢、专横跋扈。面对纷繁复杂的社会矛盾和问题，领导习惯于开会、拍板，下级习惯于汇报、听指示，只满足于短暂的“运动式”应对，而不从制度层面寻求问题的根本解决和长远应对，不从体制机制建设方面破除制约社会管理创新的瓶颈。因此，社会管理职能创新必须革除人治思想，摒弃“运动式”应对的管理思维，切实抓住制度建设这个根本，从体制机制方面加强社会管理职能的长效建设，并使社会管理制度“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。
    (四)社会管理方式误区：强管控，弱服务
    
    社会管理方式对实现社会发展目标和构建社会主义和谐社会具有非常重要的意义。从政府职能的历史演进来看，政府从统治型向管理型再向服务型转变是一个历史趋势。因此，相应的政府社会管理方式必然呈现一个从管控向服务转变的趋势。当前我国正在加快建设服务型政府，这为社会管理方式的改善提供了新的制度基础和目标导向，即必须以社会服务为中心，实现社会管理方式的根本转变。然而，目前仍有许多地方政府在社会管理职能创新实践中存在着强管控、弱服务的误区。
    第一，认为强化社会管理职能创新，就是强调社会管控和加大行政审批力度。我国正处于“五化”、“两转”(11)的重要战略机遇期，同时也处于社会矛盾凸显期，各级政府加大了社会管理的力度，实现了“无缝隙”管理，力争社会问题“零发生”。(12)但是，必须反思一种管理创新误区，即认为“网格化管理”就等于严密的社会管控，变相地延长行政管理、增加行政编制、扩大行政人员，这种思路必然挤压社会空间、窒息社会活力。有的地方搞“网格化管理”雇佣了上千名“网格员”，这些人员基本上纳入了体制内的财政供养。这与社会管理的目标和管理创新的价值取向是相违背的，与最大限度激发社会活力是相对立的，与建设“小政府、大社会”的目标也是矛盾的。其实，“网格化管理”的核心要义是动员公众参与社会管理，建立一个政府与社会协调治理的社会管理互动机制，而不是政府直接管理。“这与政府精简机构、提高效能的目标是不一致的。”(13)在具体的社会管理方式方法上，相当一些地方领导干部习惯于“管”、“卡”、“压”，习惯于围、追、堵、截，习惯于没收财物，习惯于收费办证、罚款了事，习惯于居高临下、颐指气使、发号施令，对于群众的需求、难处和疾苦，缺少主动调查了解和上达，(14)总认为自己对接受管理和服务的社会成员具有心理和道德上的优越感。然而，强调社会管控和行政审批的弊端是明显的，它容易导致政府职能扩张、行政权限扩大、管理效率低下和社会空间缩小，是权力腐败的重要根源。
    第二，认为服务与管理是非此即彼的关系，要管理就不能服务，要服务就没有管理。目前，有的地方政府社会管理职能创新实践中往往出现“要服务，不要管理”或者“强调管理，取消服务”的现象。这种形而上学思维容易使公共服务扭曲、社会管理失序、行政管理僵化，最终可能导致服务缺失、管理失控甚至引发社会危机。近几年各地出现的多起群体性事件，无不与政府的社会管理方式不当有关。这至少从一个侧面暴露出政府社会管理方式的不适应。
    从行政观念的角度来看，一方面，政府社会管控根源于管理本位观念，在工作中习惯于“管”字当头。管理本位是传统管制型政府的重要特征，这种管理方式主要表现为集权制，是政府本位和官本位思想的延伸。如果说在传统社会，由于社会事务少和社会资源有限，管理本位在一定范围内有其积极意义和功能价值的话，那么在确立社会主义市场经济体制并不断发展和完善、在多元社会主体已经产生并发挥作用、在公民社会意识已经觉醒并不断成熟的今天，管理本位的观念已然不符合时代特征了，更不适应当今世界范围内国家与社会逐渐分离、民主化浪潮不断高涨和分权化改革不断推进的时代环境。因此，社会管理职能创新实践中必须摒弃管理本位意识，树立与时代特征相符合的民主法治观念，确立与现代政府治理理念相适应的管理方式。另一方面，片面对待社会管理服务归因于政府对服务与管理之间辩证关系的理解错位。政府习惯于把服务与管理看作对立体，而看不到他们之间兼容的一面。其实，服务与管理是统一的，“管制型政府不是没有服务，而服务型政府也不是没有管制，只是服务与管制的从属关系不同。管制型政府是把服务作为实现其管制的一个工具；而服务型政府则把管制纳入了总体的服务框架之中，是为服务而管制，管制仅仅是一种手段，服务才是最终目的。”(15)
    (五)社会管理人员招录误区：重招录选拔，轻教育管理
    
    社会管理目标的实现，最终要靠人来完成。从这个角度来看，社会管理人员素质的高低和能力的强弱是关键。社会管理职能创新工作必须注重人员的招录、选拔、配备和能力素质提高的工作。政府及其部门必须对包括政府在编人员、各类社工、志愿者、协管员、助管员等社会管理者进行严格招录选拔、合理配备和能力素质的提升工作。当前围绕某些人员是否具备社会管理者的选拔条件，以及如何招录、如何考核，政府及其部门领导者考虑的较多，工作做的也很细，这是正确的、必要的。但有一种倾向也不容忽视，就是对招录选拔后的社会管理人员如何进行在职教育和管理，更好发挥其潜能等方面做得还很不够。当前，基层社会管理工作中人员老化、结构失衡、经验主义等问题比较严重。有些社会问题的产生很大程度上源于管理者自身的问题。显而易见，如果社会管理者的职业精神、职业规范、职业能力不足，很容易引发社会管理者与群众的冲突，其中必然发生与民争利、工作不作为或乱作为、侵民扰民、强征强拆、暴力执法等影响官民和谐的事件。强征强拆引发群体上访，暴力执法引发暴力抗法，干群“鱼水关系”演变为“水火关系”。从表层看，这反映管理人员态度恶劣、执法粗暴、方法失当，深层折射的则是长期以来政府及有关部门对各类执法人员队伍建设重视不够，管理教育缺失，监督规范不严。
    重招录选拔、轻教育管理的误区绝不是偶然的现象，而是人事管理观念严重滞后于社会发展所致。人员管理能上不能下、能进不能出的现象还没有根本去除，“铁饭碗”意识、特权思想等依旧存在，忽视基层社会管理的科学性要求，基层管理队伍老弱病残，专业性差，素质不高等问题比较普遍，致使有些机关对社会管理者本身疏于教育和管理，从而出现粗放管理、粗暴执法、方式方法不当等行为失范现象。
    三、政府社会管理观念变革的价值导向
    
    政府要走出社会管理职能创新的误区，必须按照社会管理的内在本质、目标价值、战略策略等要求重新思考和确立社会管理理念，矫正社会管理的价值导向，并据此加强和创新政府社会管理职能，提升社会管理效能。
    (一)服务优先意识
    
    为社会提供公共服务是政府的基本职能，也是社会管理的内在要求。从本质上来说，服务是宪政制度下政府的天然职责和法定义务。“政府和服务是不矛盾的。而且，服务就是政府的本质所在，也是政府最基本的职能。”(16)“人们必须认识到政府存在的理由就是要满足公民的需要。”(17)因此，从一定意义来说，服务是政府社会管理的根本宗旨和核心取向，甚至可以说“政府就等于服务”，即便有管理，也应该“以服务统领管理”，“寓管理于服务之中”，政府必须把服务置于社会管理职能创新的优先地位，组织和动员社会管理人员增强服务优先意识。
    第一，加强服务型行政文化建设。建设先进的行政文化对于提升政府社会管理人员的素质，培养社会管理人员的服务精神具有十分重要的意义。相对于统治型行政文化范式的君权至上、人身依附、人治主义等思想，相对于管制型行政文化范式的高度集权、全能主义、行政人格化等价值观，服务型行政文化范式的主要特征为：民本位、有限性、责任性、高效性和参与性。主要体现为：政府部门和公务员要有强烈的行政服务意识、将为人民服务作为政府工作的宗旨；公务员具有开放意识、创新意识、社会正义感以及良好的人际关系；实现行政文化与公民期待吻合，形成政府与公民之间的良性互动关系。这一系列新兴的价值观和行政理念，正是政府社会管理所应具备的行政文化，必然成为社会管理职能创新的价值追求。
    第二，加强基本公共服务体系建设。所谓基本公共服务，是指“建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必须提供的公共服务。”(18)当前加强基本公共服务体系建设是服务型政府建设的基础环节，也是社会管理职能创新的关键环节。要在基本公共服务供给的方式、方法和制度方面加强创新，不断地加大社会公共政策的改革，促进公共财政收支结构的优化，加大各级财政对基本公共服务的投入，实现各级政府事权与财权的统一，提高政府财政转移支付的力度，逐步实现基本公共服务均等化。
    第三，优化社会公共服务的舆论监督环境。政府服务优先意识的养成不仅依赖社会管理人员的自觉和认知，更需要外在的压力。舆论监督对养成公共服务精神的作用是巨大的。要对贪污受贿、无视人民生命财产安全、侵犯公民人身权利的违法违纪问题，以及社会上的不良风气予以揭露和批评，彰显舆论监督的锋芒。要通过建立舆论监督的法律法规、坚持依法科学监督、明确舆论监督的重点与对象、保障新闻媒体和公众的知情权、提高舆论监督工作者的各方面素质等多种途径营造良好的舆论监督环境，提高舆论监督的效率和效果。(19)
    (二)公共治理意识
    
    公共治理作为一种政府治理理念，对于我国社会管理创新具有重大的借鉴作用和启示意义。就社会管理的本质内涵和未来发展方向而言，必然是一个不断朝向公共治理和善治的过程。因为基于传统一元化社会管理体制在新的社会发展条件下所表现出的不适应性，社会管理必须走向适应新时代要求的社会治理模式，实现从传统的社会管理到公共治理的转变。“把本着‘为民做主’和‘替民做主’的思想来制定自以为是的‘公共政策’，转变为本着公平正义的原则，创造和维护一种让不同群体都能表达利益诉求的‘公共平台’，引入‘公共治理’的概念，允许并鼓励民众参与社会管理，实现‘公共事务公共管理’”(20)。
    第一，明确社会管理的主体是多元的。社会管理模式中的政府主导并不意味由政府单独来承担，也要重视社会中介组织、企业、非营利性组织、行业组织、志愿者组织、社区组织和社会公众对社会管理的作用和功能。尊重并充分发挥社会组织的自我管理、自我教育、自我服务的作用。特别对于社会中介机构等组织性、专业性、功能性比较强的社会组织，更要加强管理和引导，使其发挥社会管理创新的积极作用。要不断畅通社会中介组织在社会管理中的参与渠道，保障社会中介组织的各项权利，尊重社会中介组织的独立性和自主性。要在制度和法律上保障各种社会组织的合法地位。要创造各种便利的条件促进社会组织的壮大和发展，比如，在社会组织的认定标准上，改变传统的“寻挂靠单位”、“找婆婆”的做法，为社会组织的发展提供税收方面的优惠政策，等等。
    第二，注重社会管理的上下互动。现代治理理论认为，不仅市场存在失灵的缺陷，政府同样存在失败的困境。社会管理领域应该走一种政府与社会、市场相互之间的合作、互动的路径，既发挥政府社会管理的宏观引导作用，又发挥社会中介组织、企业、行业组织、社区和社会公众等其他社会管理主体的积极作用，而不是政府居高临下、管控社会的一切。比如，在公共产品和服务的提供方式方面可以走市场化和社会化的道路，而不应由政府独揽，社会公共政策的制定也可以吸纳社会组织的参与，等等。
    第三，强调社会管理的公民认同和共识。传统政府权威资源的获得主要依靠法规法令等强制性的手段，现代公共治理的权威则主要源于公民的认同和共识。毋庸讳言，基于公民认同和共识比运用强制手段更有利于社会政策的实施，更有利于社会管理。“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分(各阶级)的人们都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿。”(21)这种意愿就是一种公民认同和共识。因此，社会管理必须以公民认同和共识为评价尺度和标准，在管理的各个方面充分尊重公民的意愿，获取公民的支持和认可，改变长期存在的政府与公民之间命令与服从的单向度管理观念，把公民意志和公共利益置于社会管理中的决定性地位，即“提供服务、提供什么样的服务以及什么时候提供服务等是由公民意志来决定的。”(22)
    (三)依法管理意识
    
    依法管理是建设社会主义法治国家的内在要求，社会管理及其创新必须依法进行。从现代宪政理论来看，法治是最好的国家治理形式，“承担着诸多任务的现代行政机关若不依靠法治而依靠其他基础，便不可能有效地发挥作用。”(23)因此，依法进行社会管理不仅符合时代潮流，而且也契合当前我国建设法治国家的要求。当前，我国社会管理制度化、法治化严重滞后，人治观念还没有根本消除。由此引发许多现实社会矛盾和冲突，威胁社会的和谐与稳定。从这个角度来说，要不要依法管理，这不是一个可以讨论和商量的问题。必须着力加强社会管理法治化建设，确立依法管理意识，切实推进社会主义和谐社会建设。
    第一，树立法律权威至上的观念。现代法律是人民意志的集中体现，比政策更具有根本性和稳定性，比领导指示更具有权威性和科学性。确立依法管理意识，首先必须要让社会管理人员明确宪法和法律的最高地位，纠正社会管理工作中长期存在的“权大于法”、“以权代法”等认识和做法。要使管理人员确实养成遵守法律、重视法律和自觉运用法律的工作习惯，使法律权威、法律至上的观念转化为管理人员日常的职业操守。因此，依法领导、法治领导至关重要。
    第二，加强法制宣传和教育。要拓宽社会管理人员的法治教育渠道，充分利用现有的教育资源，对管理人员进行系统的社会主义法治理论和法律知识的教育培训。要通过报刊、杂志、网络、新闻等各种媒介加大法治教育宣传。要定期对社会管理人员的法律知识进行考核。通过教育宣传使管理人员能够正确理解和把握法治的内涵与要求。不仅要使管理人员重视法律运行的国家强制性，也要重视法律运行的社会调节性；不仅要重视对违法行为的法律制裁，也要重视对合法行为的法律引导。
    第三，遵守程序正义的原则。程序的重要性正如戴维斯所说：“正义的本质最大程度上是程序。”依法管理意识依赖于法治观念的确立，而法治观念的确立依赖于程序正义的保障。程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切设置都是为了限制专断的裁量。社会管理人员必须树立一种程序意识。程序对于社会管理的意义在于控制管理人员的执法权力。在防止管理人员执法权力专横、扩张、滥用等方面具有实体法规范不能比拟的功效。从这个意义上讲，依法管理的关键是严格的程序。管理人员要把程序法置于与实体法同等重要的地位，逐步改变实体法与程序法错位的现象。
    第四，加强依法管理考核和监督。对管理人员进行依法管理意识和能力的培训、考核、测试，要重视提拔使用那些依法管理意识强、善于运用法律手段解决社会问题和推动社会发展的优秀人员。同时，基于依法管理意识不太可能依靠执法者的自觉性来建立，要高度重视舆论监督，保障人民群众的监督权。大力推进管理公开，完善群众举报投诉制度，完善管理问责制度，强化问责力度和权威性。
    (四)制度正义意识
    
    制度建设是社会管理的关键。要遏制社会矛盾逐年增多，群体性事件不断攀升的势头，必须进行制度创新。而重视制度价值、追求制度正义是制度创新的前提与基础。在社会管理领域，制度方面的突出问题表现为：设计不科学，违背规律；不规范，容易产生歧义；不合理，违反常识和人性的普遍性；不稳定，频繁变化；不统一，相互矛盾；不公正，权责脱节甚至明显歧视；不透明，公开不够或不及时；不可行，脱离实际，难以操作，等等，这是导致社会问题频发和社会矛盾难以根本化解的重要原因。在社会管理的视域下解决制度安排问题，应特别强化制度正义。所谓制度正义意识，即以正义为核心价值的制度观，它以实现制度设计、安排、运行和评价的公正化、合理化、规范化、稳定化和效能化为目标和要求。
    第一，保证社会管理制度的公正安排。制度的公正安排至关重要。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”当前我国社会管理职能创新中急需制度公正，(24)表现在：1.在社会制度的设计和安排上更多地维护低收入者和弱势群体的利益，在财政转移支付制度的设计和安排上更多地倾向落后地区和低收入者。2.本着公平公正的要求和准则，尽快地制定和修改各种劳动保障制度和工资评价制度，建立正常的工资增长机制，切实保障农民工等弱势群体的合法劳动收入。3.参照世界各国制度保障体系，建立健全各种权利救助体系，为公民获得并维护合法权益奠定基础。4.积极改革城乡二元结构体系和户籍制度，努力实现城乡一体化，促进城乡和谐发展。5.本着兼顾效率与公平原则，改革税收制度，以家庭为单位公平税负，尤其为了拉动内需必须进行结构性减税。6.在审批制度和办事程序的设计上，必须充分考虑民生需求，打破各部门的行政壁垒，统一标准，明确时限，简化程序，公开透明，公正便民，倡导“绿色办公”，发展电子政务，降低制度的边际成本，释放社会活力。
    第二，保证社会管理制度的合理、规范和稳定。制度除了追求公正以外，更需要合理、规范与稳定。当前，我国社会领域的问题和矛盾很多是由制度不合理、不规范和不稳定造成的。特别是医疗制度、就业制度、住房制度和教育制度方面，不仅存在制度不公正问题，更存在制度不合理、不规范问题。就业制度方面囿于户籍制度的限制，城乡居民就业、失业保障方面存在巨大鸿沟。住房制度方面，房价的急剧上涨与老百姓住房难成为始终困扰政府住房制度改革的瓶颈。教育制度方面，目前最大的问题莫过于大学扩招与大学生就业率低之间的矛盾。这些很大程度都是源于各自管理制度的不合理和不规范。为此，必须加强社会管理制度的合理性、规范性和稳定性建设，使各项社会事务管理能够依据科学规范、合理的制度执行，能够保证各项社会制度具有稳定性，不朝令夕改。
    第三，切实提高社会管理制度的执行力。从提高社会管理制度效能角度来看，执行力意指贯彻落实社会管理各项制度、实现制度管权管人管事目标的能力和效果。执行力是社会管理制度的生命力。政府社会管理绩效的大小、水平的高低，很大程度上依赖执行。如果不按制度执行，即使制度制定的再好，也就形同虚设。目前，我国社会管理领域不仅存在制度缺失问题，而且更严重的是制度执行乏力问题。为此，必须提高社会管理制度的执行力，树立“制度面前没有特权、制度约束没有例外”的意识，切实增强制度的实效性和权威性。
    (五)源头治理意识
    
    当今中国，正处于“五化”交织的战略机遇期和矛盾凸显期，遭遇社会转型拐点，社会风险不断加剧。面对社会转型所带来的诸多问题和矛盾，我国政府社会管理习惯于“堵”的思路，搞突击式应对，虽然事件最终还是控制住了，但由此付出了巨大的代价，危机还是没有根本消除。政府必须转变这个思路，从偏重事后处置向更加重视源头治理转变，把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，树立源头治理意识。
    第一，健全社会规范体系。许多社会问题和矛盾的产生很大程度上源于社会规范的缺失或者失范。因而，必须建立健全社会规范体系。一是发挥传统社会规范体系的作用，比如，中国历史上讲“仁”重“礼”的传统。二是加强道德建设，包括家庭美德、职业道德、社会公德和个人品德建设，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，努力形成男女平等、尊老爱幼、互助互爱、见义勇为、爱岗敬业、扶贫济困、礼让宽容的社会风尚和讲秩序、守诚信、重包容的文明习惯，培育健康向上、积极进取的文明风尚。三是加快社会信用体系建设。利用现代化的技术手段，动员社会力量，在严格依法采集个人信息、保护个人隐私的前提下，准确记录和反映人们在经济社会生活中的信用情况，评定信用等级，把社会信用水平与人们的经济社会发展机会联系起来。
    第二，完善利益保障机制。社会保障是社会管理的重要职责，而利益保障是社会保障的核心，是影响社会公平与社会稳定的重要因素，必须从源头治理的角度予以重视和完善。特别要妥善处理公共利益与个人利益的关系，正确界定公共利益，不能借口公共利益而侵害个人合法利益。同时，要兼顾和协调不同社会阶层、不同发展能力的群众的具体利益，统筹兼顾改革中得益较多的群体与得益较少的群体的利益，统筹兼顾先富群体与后富群体的利益，统筹兼顾不同行业群体之间的利益，减少各方面的利益矛盾和冲突。还要着力解决人民群众生产生活中的实际困难，尤其要在土地征用、房屋拆迁、水库移民、环境保护、企业重组改制过程中保护好群众的合法利益。
    第三，加强社会预警系统建设。增强社会问题源头治理，必须建立和健全科学的社会预警系统，在建立一套科学的社会预警指标体系的同时，加强社会预警的组织体系建设，确保社会预警及时、准确。
    (六)基层本位意识
    
    基层社会管理创新是政府社会管理职能创新的基础和平台，特别是社区管理。改革开放30多年来，我国城市社区发生巨变，从过去的仅仅是单位大院式的和街道居委会式的两种社区，演变为今天的多种社区并存，包括：物业管理式小区、工业开发区、技术开发区、高新产业区、科技园区、城乡结合部社区、流动人口聚集区域等在内的多种多样的社区形式。农村社区也同样变化巨大。家庭联产承包以后，农村社区出现分散化的趋势，过去那种集中管理的模式已经不复存在。打工族外出后，不少农村社区有“空心化”、“老龄化”趋势。实践表明，许多社会问题和矛盾都是因由某些细小的事情在基层得不到及时、合理的解决而逐步升级、扩大演变而成的。因此，为了适应经济社会环境的转型、社会结构的变迁、社区发展的变化，必须采取新的社会管理体制和方式，其中，最重要的就是搞好基层社会管理，实施“强基工程”，树立基层本位意识。必须加强以下三个方面的建设：
    第一，加强基层矛盾纠纷化解的力度。要本着“定纷止争、息讼宁人”的工作职责意识，寻求民事纠纷的化解方式。当前，特别要加强人民调解体系的建立与健全。逐步创立一种以传统人民调解为主体，专业性和行业性人民调解为补充，人民调解与其他调解无缝隙对接、整体联动的新模式，以期完善常态化的矛盾纠纷化解机制，加速社会管理职能创新步伐。在人民调解队伍建设过程中，要注意创新队伍建设的方式，要保持义务人民调解员与专业人民调解员之间的适当比例，同时加强对义务人民调解员素质能力的培训，激发义务人民调解员的工作热情。积极探索政府购买法律服务的方式、公开选聘人民调解员以及建立人民调解员的考核评价机制，以使人民调解工作公平、公正、有效。有条件的地方，可以将人民调解员制度改良后引入医疗纠纷的初级处理。
    第二，加大对基层社会管理的财政投入力度。当前，基层社会管理绩效之所以不佳，很大原因在于基层社会管理资源的欠缺，特别是财政资源的短缺。由此不可避免造成社会管理创新的乏力和社会矛盾的激化。由于事权和财权的分离，上级政府只管对基层下达社会管理的任务，而没有相应的财政配给，基层公共服务受限，结果发生管理人员与民争利、侵民扰民等社会事件就不奇怪了。因此，要积极改革当前的财政体制，逐步建立公共财政体系，加大基层公共财政支出，提高基层社会公共服务能力。要按照“权随责走，费随事转”原则，建立健全基层社会管理，而不是事权和财权绝对分离的管理模式。
    第三，激发基层社会活力，增强居民自治功能。基层社会管理工作的核心主体是居民和各类基层社会组织，因此，必须激发基层社会活力，增强居民参与社会管理和自治管理的功能。要注重培育和发展社区民间组织，着力搭建社会参与的各类平台，切实增强居民自治能力和基层社会活力，提高居民自治的有序化程度。要努力创造条件，保障基层自治，将许多具体民生事务和社区事务解决在基层。
    (七)科学用人意识
    
    现代领导学普遍认为，科学的用人观对于事业的成功至关重要。社会管理水平的高低不仅取决于政府自身建设，在很大程度上还取决于社会管理的人员配备和人员的能力素质，取决于政府有没有科学用人意识。如前文所述，许多社会问题的产生一定程度上都因应对社会管理人员教育管理不够。因此，树立科学的用人意识、用人理念，加强社会管理队伍建设、提高社会管理人员的基本素质，强化社会管理人员的考评等，对社会管理职能创新十分重要。
    第一，合理配备社会管理人员。纠正官本位的用人导向，不能使优秀管理人员机关化，要保证优秀人力资源向基层转移、向一线配备；纠正老弱病残的基层人员结构，不能使优秀的年轻人较早脱离基层社会，要引导年轻的大学生到基层创业，引导年轻干部扎根基层，奉献基层；纠正经验主义的非科学化倾向，不能把社会管理不当作科学，要注重培养和使用专业化的社工人员，提高社会管理工作的科学化规范化水平；纠正人事脱节的倾向，不能材非所用，不能大材小用或小材大用，要明确社会管理岗位的准入条件和职业标准，增强社会管理人员的岗位胜任力。人员配备的合理性可以从组织和个人两个维度去考量，遵循因事择人、扬长避短、团队结构优化、人事动态平衡等原则，努力实现事得其人、人得其位、人人有事做、事事有人管的良好局面。
    第二，提高社会管理人员的基本素质。社会管理者自身的素质构成与管理水平，最终决定了社会管理体制的运转状况和社会管理的质量与水平。社会管理者应该不断提升自身的政治品德素质、知识素质、能力素质、体格素质和心理素质。以适应现代社会管理工作的需要。
    第三，加强社会管理人员的考评和培训。社会管理人员考评是指按其所担任职务的要求，结合其工作表现，鉴定其成绩和资格的过程。考评在社会管理工作中的作用十分重要，通过考评可以促进社会管理人员改进管理方式、提高管理绩效。要不断地创新考评的内容和方式，做到按贡献和按能力考评相结合，自我评价、部门考察、公众测评相结合，定性与定量相结合。此外，要注重对社会管理人员的在职培训。
    (八)和谐稳定意识
    
    和谐稳定观作为一种新型的稳定观，能够从理念定位、价值取向上实现对传统稳定观的超越，是一种以和谐为核心价值的稳定观，即基于平衡、适中、协调、动态、良性的价值来考察社会稳定的思维倾向和主观态度。作为一种新的稳定理念和稳定形式，“和谐稳定”具有自身“质”和“量”的规定性，其根本要义就是要社会达到“稳而不死、活而不乱、活而有序”的动态稳定，实现从刚性维稳向柔性维稳转变，从线性维稳向立体维稳转变，从静态稳定向动态稳定转变，从单纯稳定向和谐稳定转变，辩证地看待和理解改革发展稳定三者之间的关系，彻底抛弃僵化的社会稳定观，真正按照科学发展观的要求加强和创新社会管理，促进社会主义和谐社会的建设。具体来说，加强和创新社会管理必须从以下三个方面来把握和培育和谐稳定观。
    第一，坚持深化改革，变静态稳定为动态稳定。坚持深化改革，不断地建立和健全各项社会制度，革除影响社会不稳定的各种因素，变静态稳定为动态稳定、变刚性稳定为柔性稳定、变线性稳定为立体稳定，为深化改革扫除障碍。为此，必须要做到：一方面，改革不能操之过急，不能过于剧烈，应与社会可承受能力结合起来，以免影响社会的稳定；另一方面，也不能因害怕影响稳定，放慢改革的步伐或根本不改革。总之，要努力做到把改革和稳定有机地结合起来，在稳定的社会环境中最大限度地深化改革，用改革发展的成果去加强社会的稳定。
    第二，坚持科学发展，夯实稳定的社会基础。发展不仅是目的，而且是保障稳定的重要基础。没有发展，社会停滞不前，社会稳定也终将难于持续。然而，不全面、不协调、不科学的发展，不仅不会巩固稳定的社会基础，相反会摧毁原有的稳定的社会共同体。为此，必须要做到：坚持全面发展、协调发展、科学发展，即在稳定中实现发展，在发展中谋求稳定。必须统筹考虑发展过程中的经济、政治、文化、社会和生态等问题，坚持以人为本，循序稳妥地推进经济社会发展。必须在发展的同时实现社会公平正义，提高大多数人的社会满意度和社会认同感，赢得多数人的支持，夯实稳定的社会基础。
    第三，坚持改革发展稳定三者之间的协调平衡。坚持改革发展稳定三者之间的协调平衡，既否决不改革和不发展的稳定，也否决那些不恰当的改革和不科学的发展。要突破传统的稳定观念，必须明确：没有社会的发展就没有社会稳定的基础，没有社会活力的激发就没有社会稳定的持续，没有人民利益诉求的表达就没有社会稳定的支撑。要把实现社会稳定作为一个不断解决矛盾冲突、平衡各种利益、实现社会和谐的过程，注重一种持久的社会稳定，而不是把问题掩盖起来的虚假的、短暂的“社会稳定”。要实现社会管理方式由“堵”为主向以“疏”为主转变，不断缓解社会压力，释放社会活力，鼓励社会创造力。
    注释：
    ①马凯：《努力加强和创新社会管理》，参见魏礼群：《社会管理创新案例选编》，北京：人民出版社，2011年，代序言第6页。
    ②吴灿新等：《社会变革与观念变革——新时期广东观念变革实践的理性沉思》，北京：人民出版社,2003年，第40页。
    ③参见《珠海创新社会管理模式，政府不再统包统揽百姓参与》，《南方日报》2011年5月24日。
    ④2010年11月，成都市委市政府出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，提出彻底破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利。参见魏礼群：《社会管理创新案例选编》，北京：人民出版社,2011年，第334-343页。
    ⑤费孝通：《费孝通文集》(第1卷)，北京：群言出版社,1999年，第254页。
    ⑥孙立平：《最大的威胁不是社会动荡而是社会溃败》，http：news.ifeng.comopinion2009030302_23_1038999.shtml.
    ⑦燕继荣：《变化中的中国政府治理》，《经济社会体制比较》2011年第6期。
    ⑧[美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第38页。
    ⑨连玉明、武建忠：《加强和创新社会管理领导干部读本》，北京：北京工业大学出版社，2011年，第183页。
    ⑩陈庆云：《公共管理研究中的若干问题》，《中国人民大学学报》2001年第1期。
    (11)“五化”是指工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化，“两转”是指体制转轨和社会转型。
    (12)例如，北京朝阳区开展的“精细化服务、网格化管理”，天津市经济技术开发区社区建设的“泰达模式”等，就是一种很好的探索。
    (13)张淑君：《关键是社会管理理念的转变——全国政协委员吴焰访谈录》，《人民政协报》2011年3月11日。
    (14)龚维斌：《我国社会管理体制存在的主要问题》，《理论视野》2010年第1期。
    (15)转引自高小平、王立平：《服务型政府导论》，北京：人民出版社，2009年，第45页。
    (16)吴玉宗：《服务型政府：概念、内涵和特点》，《西南民族大学学报》2004年第2期。
    (17)[美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，第76页。
    (18)陈昌盛、蔡越洲：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，北京：中国社会科学出版社，2007年，第3页。
    (19)彭向刚：《论服务型政府的服务精神》，《社会科学战线》2007年第3期。
    (20)燕继荣：《变化中的中国政府治理》，《经济社会体制比较》2011年第6期。
    (21)[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1996年，第188页。
    (22)井敏：《构建服务型政府：理论与实践》，北京：北京大学出版社,2006年，第71页。
    (23)[美]费·伊·布莱克：《现代化的动力》，段小光译，成都：四川人民出版社，1988年，第21页。
    (24)一般而言，制度公正包含两层意思：其一要实现制度的公正，即应当使制度本身是公正的；其二使公正制度化，即把公正的理念与要求具体化为制度。(参见高兆明：《制度公正论：变革时期道德失范研究》，上海：上海文艺出版社，2001年，第30页。）
    【作者简介】彭向刚，博士，对外经济贸易大学公共管理学院教授、博士生导师100029；程波辉，吉林大学行政学院博士生130012