风险社会背景下政府职能缺失的组织伦理救治对策

【内容提要】风险社会让预防和应对风险成为各国政府无法回避的现实问题，但由于中国政府职能转变的滞后，许多领域不同程度地存在着职能缺失现象。从组织伦理的视角看，造成政府职能缺失的原因是：组织利益对公共利益的僭越偏离了组织目标，组织文化缺陷消解了法理及伦理自主性，组织结构不合理弱化了组织功能。政府职能缺失的组织伦理救治对策：一是树立正确的利益观，协调组织目标，调整政府的职能重心；二是转换行政理念，重塑组织文化，规范政府行为；三是坚持效率与效益相统一，优化组织结构，提升政府效能。
    【关 键 词】风险社会 政府职能 组织伦理 救治对策
    一、风险社会与政府职能的缺失
    
    “风险社会”(risk society)是德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)首次提出的，并随着英国的疯牛病、美国的9·11、中国的SARS和世界金融危机等事件的爆发与蔓延，成为当代社会发展的基本语境之一。区别于传统的外部风险，现代风险是内生的、建构性的，是社会系统内部运动带来的客观结果。不同于传统的源于外部的自然风险，现代风险“源于人们的重大决策”[1]。它具有高度的不确定性和危害性，对人类造成的影响和伤害常常是潜在的、持续的、不可逆的，如转基因食品、核辐射的风险。一些“后果严重的风险”(吉登斯语)如生态恶化、核战争等甚至会危及人类的存续。现代风险还具有传统风险所没有的脱域性，不受地理和社会文化边界的限制，世界上每一个人都会或迟或早地受到它的影响，如全球变暖导致的气候变化等。现代风险不仅仅涉及工业和技术方面，还影响到政治、文化和社会方面。自20世纪中后期以来，世界各国的发展都面临着高科技风险、生态风险、经济风险、政治风险和文化风险的威胁，防范和应对风险已成为各国政府必须面对的现实问题。
    “政府职能就是政府在一定的时期根据阶级性和社会发展的需要而承担的职责和功能，就是指政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。”[2]它包含两方面的含义，一是在应然的层面上，指政府所担负的基本任务；一是在实然层面上，指政府的实际行为所起到的作用。就中国而言，当前正处在经济社会转型的加速期，尽管经济建设取得了突出的成就，但贫富差距拉大、人口老龄化加速、群体事件上升、安全事故频发等等，各种社会矛盾与不安全因素的积聚与叠加，使中国整体上进入到一个社会风险高发的阶段。从结构上看，当前中国既存在前工业社会的传统风险，如地震、泥石流和干旱等自然灾害；也存在工业社会的风险，如在工业化和城市化进程中的失业、农村贫困问题等；还有后工业社会的风险，如网络病毒、金融危机等。除了这三类风险，还有自身的转型风险，呈现出国内风险与国外风险、传统风险与现代风险、结构性风险与过程性风险多元复合、并存共生的特点[3]。这些风险因素对中国政府职能提出了新要求，而职能转变的滞后使许多领域不同程度地存在着职能缺失现象。
    在社会领域，社会保障制度覆盖面尚不全面，给付标准较低，无法兼顾医疗、教育支出。对社会弱势群体(包括社会性弱势群体——失业者、农民工；生理性弱势群体——老人、残疾人等)和城市困难群体的社保体系相当薄弱，对以结构性下岗失业为主的贫困群体缺乏妥善的处理办法，“应保未保”的问题突出，相当多生活困难的城市居民没有得到相应的保障。有顺口溜说：“生不起，剖腹一刀五千几；读不起，选个学校三万起；住不起，一万多元一平米；娶不起，没房没车谁跟你；病不起，药费让人脱层皮；死不起，火化下葬一万几。”虽然有些偏激，但也说明买房贵、上学贵、看病贵等问题已经成为公众生活焦虑的主因，是造成各种矛盾和社会风险的温床。在生态领域，政府生态职能的缺位使中国环境为经济发展付出了沉重的代价。据世卫组织称，全球污染最严重的10个城市有7个在中国，而且，世界银行评估，环境污染所致疾病造成的损失占中国GDP的2％～3％[4]。轰动全国的“养生专家”张悟本的走红，反映出环境恶化下公众对自身健康的关切，而有关部门迟来的对其养生理论乃至身份的讨伐与质疑，则像镜子一样照出了政府相关部门对公众保健需求的迟钝、对中华中医药学会等社会组织管理与引导上的欠缺。还有2011年黑龙江省穆棱河水污染事件的处理，由于生态职能缺位，政府行事被动，遭到公众广泛批评。在文化领域，政府管理理念落后、管理手段单一、文化法制建设滞后，阻碍了文化产业的内在活力和创造力的释放。而外国文化及其文化产品、文化服务大量涌入，日韩流、美国大片、国外动漫等大行其道，引发了价值冲突和价值认同危机，政府倡导的核心价值遭到挑战。即使是在政府经常出现越位的经济领域，也同样有不作为的情况存在。如食品安全问题，按照法律的规定，工商、质监、卫生、农业、药监、商务等将近十个部门都对食品安全负有监管职责。政府原本希望通过齐抓共管来彻底管好食品安全问题，而现实却事与愿违，出现都管也都不管的现象。百“毒”浸身的一次性筷子迟迟下不了饭店的餐桌，“地沟油”、“毒豇豆”、“毒奶粉”以及沃尔玛假绿色猪肉等事件的发生，就与监督部门之间的监管责任不清有直接的关系。还有“墙脆脆”、“楼歪歪”等等建筑领域质量问题的发生，也都凸显出政府相关职能的缺失。
    二、政府职能缺失的组织伦理原因
    (一)组织利益对公共利益的僭越偏离了组织目标
    
    “目标直接反映组织的属性，组织性质决定组织目标。”[5]政府组织作为一种目的性存在，其目标是由国家的性质决定的。社会主义国家的政府，由于其阶级基础的人民性使其能真正以人民利益作为组织根本目标。当然，政府组织目标也具有层次性、动态性，根本目标之下还有各种阶段目标和单项目标，这些目标之间也还有个协调问题。就中国而言，随着社会的发展，具体的阶段目标展现了从政治统治到经济建设，再到社会管理和公共服务的变迁路线，而实现最广大人民群众的最大利益一直是中国政府组织的根本目标，是政府组织行为的最终根据。从理论上说，中国政府的组织利益与社会的公共利益在本质上是一致的。所以，政府组织努力行政实现公共利益的同时也就实现了组织利益。然而，政府组织自身的利益作为一种客观存在，尽管本质上与公共利益一致，但形式上还是存在着差别的。如政府为保证自身运作需要必要的行政经费、执行公务用的物资和职权、行政人员的薪酬福利等，就是政府的组织利益，与公共利益形式上是不一致的。尽管如此，只要这种组织利益的存在是为公共利益服务的，这种组织利益就是客观合理的。但是，受传统行政体制的影响，实践中政府组织存在着目的性价值与工具性价值的错位，政府组织利益僭越公共利益的现象不同程度地存在，导致了政府职能的缺失。长期以来，中央政府在强调自身的权威与集中统一时，对地方政府的某些合理利益没有适当的保障，导致某些地方政府以“上有政策、下有对策”的方式谋求不合理的组织利益，背离了组织目标，造成某些领域的职能缺失。同时，由于公共利益的主体——“人民”作为整体的虚幻性，政府实际上并不需要为任何人格化的公共利益主体负责，这使其有可能以实现公共利益为名而谋求自身的组织利益。城市改造中频发的拆迁血案，就是一些地方政府“赶末班车”追逐组织利益的恶果。组织利益对公共利益的僭越，使本来应代表公共利益的政府成为了少数人的利益表达者，在诸如工资、休假等方面都是自我利益最大化，而在事关公共利益的社会、生态、文化等方面则用力不足，加之监督机制不健全，导致了政府相关职能的缺失。
    (二)组织文化缺陷消解了法理及伦理自主性
    
    “组织文化表现为组织中的人们的行为、规则、标准、赞同的主要价值、融洽相处的游戏规则、在组织中传导的感情或氛围”[6]，它代表了组织成员的一种共同认知，潜移默化地影响着组织成员的日常行为、工作态度和工作方式。政府组织文化是政府组织活动和行为的观念先导，良好的组织文化可以提高行政人行为的一致性和可预测性，有利于政府职能的完善。对于政府组织来说，理论上应遵循“法无明文授权不可为”的原则，然而，由于中国传统人治文化的先天缺陷和新中国成立后法治文化培育的后天不足，使得中国政府的组织文化重情理、轻法理，奉行等级主义道德，强调集体意志和个人对组织的服从[7]。实际生活中，人们以各种媒介如同学、老乡、同行、战友、亲属关系等，结成各种不同层次结构的“圈子”，形成以个人为中心的人际关系的“差序结构”。这种人伦观推及到行政领域中就形成了以人情为重、排斥法理的人治和官本位的政治文化传统。“圈内人”之间互相关照、通容，官场“潜规则”大行其道，云南看守所的“躲猫猫”事件就是这种组织文化的产物。这种组织文化还能消解行政人个体的伦理自主性，即“一个人坚持其原则性判断的意愿，即使这种意愿必然违反组织、同行群体和小组的规定、价值观或观念”[8]。正如西蒙分析的那样，“组织会用组织决策过程来替代个人的判断”[9]。而且，官僚制的“代理转换”特性，使得作为执行角色的普通行政人认为只该对领导指示负责，不必为因履行指示而出现错误行为承担责任。传统政治文化崇尚等级主义道德和集体意志，这也使个人的内部道德屈从于组织的外部控制，造成行政人丧失了个体的伦理自主性，只是机械地服从组织意志，而不再从公共利益的要求出发履行政府职能。传统社会的集权统治还塑造出了明哲保身的组织文化，这些封建糟粕至今仍被一些人奉为行事的金科玉律。他们信奉投机钻营比正义、责任更为重要；表面文章比勤勉、奉献更为可取；不求有功、但求无过比立功建勋更为安全，这也是导致政府职能缺失的重要原因。
    (三)组织结构不合理弱化了组织功能
    
    组织结构是组织实现其功能的基础，然而，随着组织的水平分化(分工)、垂直分化(层级)和空间分化(地域)，组织结构日益复杂，加上其他主客观条件的约束，造成组织功能常常出现障碍。就中国政府组织而言，机构设置条块并存，“条”“块”间职能权限不清、管理责任不明，结果就出现了收权留责，“一些事务往往县级职能部门要管、省级职能部门要管、中央职能部门也要管，结果是中央没有精力管，地方又管不了；或者是遇到好处相互争，遇到问题相互推”[10]。责任主体的模糊，导致相互推诿、合作不力，风险来临时难以有效应对，出现“有组织地不负责任”[11]。同时，政府组织的层级设置过多，指挥链的中间环节还存在对风险问题的“体制性迟钝”。而且，由于历史与现实的原因，中国共产党与政府形成了事实上的二元结构，内部机构与职务设置重叠交叉，党政不分、以党代政、执政与行政混同，使政府本应负有的责任弱化。现代风险的“平等”性还孕育了一种网络型的社会秩序，产生了对多元主体参与社会管理的现实诉求，要求建立以解决问题为中心的弹性化的组织网络，这其中，公民个人、社区组织和非政府组织都将发挥重要的作用。这需要政府组织重新认识自己在应对风险过程中的权力与能力，在组织结构上调整政府与公民个人和其他社会组织的关系，注重协商与回应，防范和化解风险。然而，目前政府组织结构的刚性，限制了其组织管理能力，使其难以全面满足广大公众对医疗、教育、养老、环境保护等方面的需求，造成了政府相关职能的缺失。
    三、政府职能缺失的组织伦理救治对策
    (一)树立正确的利益观，协调组织目标，调整政府的职能重心
    
    从应然的角度看，政府产生于社会需要，受社会制约，应适应社会的发展变化，提供公共产品与服务，防范和化解风险，努力维护和实现公共利益。为此，政府首先要树立正确的利益观，在坚持公共利益至上的同时，也要客观地看待和协调公共利益、组织利益与个人利益的关系。应承认政府组织利益与公务员个人利益的客观性与合理性，并采取措施引导组织利益与个人利益服务于公共利益。应将公共利益目标分解为具体的组织绩效目标和个人绩效目标，并通过实行绩效评估机制将个人利益和组织利益的实现与公共利益的增进联系起来。在处理利益关系时，应把公共利益放在首位，使组织的具体目标与阶段目标相互协调，并服务于这一根本目标的实现。在风险社会的背景下，政府的经济职能应主要体现在市场监管和市场机制完善上，同时，应着重通过逐步扩大公民有序的政治参与，促进公民社会的生长，发展社会主义民主，使人民意志得到有效表达。可以通过关键公众接触、公民调查、公民投诉、公民会议、公民听证或咨询委员会、公民论坛等形式，以及微博、随手拍等信息化手段提高公众的政治参与度，使公共意志表达畅通有效，更好地实现公共利益。在人和自然关系上，应坚持可持续发展的原则，严格遵循自然和社会运动的客观规律，建立并逐步强化政府的生态职能，正确处理人口、资源、环境和发展的关系，实现社会整体的、长远的根本利益。此外，应从制度上对地方政府某些合理的组织利益给予适当保障，并通过完善社会监督机制，改进人大对政府的质询问责制度，建立绩效审计制度，确保政府支出更多地用于教育、社会保障及民生问题上，纠正政府在社会管理和公共服务方面的缺位、错位现象，使政府职能重心真正适应当前国内外形势的变化，调整到社会、文化与生态职能上来。
    (二)转换行政理念，重塑组织文化，规范政府行为
    
    理论上讲，政府权力是由全体公民委托和授予的，因而公民权利优先于政府权力是政府权力存在的前提，政府权力的根本目的就在于保护和实现公民权利。而实际上，由于权力实质主体与行使主体的分离，权力本位现象严重。中国传统政府理念具有管制主义特征，强调政府的指挥、计划与调控功能，政府权力几乎无所不在。而且权力过度集中，等级观念根深蒂固，“一把手”位高权重，常常“一支笔”随意运用，违背委托人的意志，按自己的主观意愿支配管辖内的人、财、物。与此形成对照的是，官员头脑中对公民权利和平等意识的认识则几近空白，导致了善的目的与恶的可能的悖论。现代社会的发展要求政府组织顺应民主潮流，重塑组织文化，建立治理理念，还原公民权利的优先地位，实现从政府权力本位向公民权利本位的转换。由此，应通过制度建设、干部培训及公务员教育树立起“权力公共”、“人民做主”和“为民服务”的观念，抛弃“为民做主”的旧观念，做出行政行为时更多地从利益相关人的角度出发考虑问题，尊重和保护公民的人身自由、人格尊严，维护公民的其他人身权利和财产权利，提供及时的服务，更少地使用命令、强迫和制裁，从而提高政府行为的合理性和可接受性。应明确公民的主体性价值，确立并强调政府的服务性质，实现权为民所用。当然，服务并不意味着政府管理职能的消失，只是更强调管理的法律依据，注重公正、公平、公开，并建立固定的纠错改正机制。此外，政府组织内部也应抛弃等级观念，倡导平等与民主，并通过建立起包括伦理立法的制度规范体系，杜绝“刑不及官”的现象，限制组织的权力，使其保护和引导行政人行使伦理自主性的权力，从而使行政人既服从组织的正当权威，又克服盲从或迷信，努力维护和实现公共利益，达到行政忠诚与服从的辩证统一，实现政府职能行为的规范合理。
    (三)坚持效率与效益相统一，优化组织结构，提升政府效能
    
    行政效率是指政府行政行为的投入与产出之间的比率，其目标在于对可支配资源的最有效利用；服务效益则是指政府组织行为满足社会需要的程度，是公益至上的政府组织目标的内在要求。现代化进程要求一个有效率的政府加以组织和推进，而抛弃服务效益的行政效率则与社会的要求背道而驰，不仅弱化了政府职能，而且加大了社会风险与矛盾。这就要求政府首先应按照权责统一的原则，划清不同层级政府组织之间的权力与责任的界限，提高政府履行职能的效率与效益。就权力而言，应明确中央政府和地方政府的各自权限，对诸如宏观经济调控、国家经济安全、公共危机处理等重大事项，应由中央政府统一管理或者垂直管理；对社会事务、基础设施建设等，则应赋予地方政府充分的自主权。就责任而言，现代政府责任包含法律责任和道义责任，不仅指政府违反法律规定的义务、违法行使职权时，要承担的否定性的法律后果，而且要求政府能够积极地对社会公众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需求和利益[12]。效率与效益相统一原则不仅要求在组织结构调整中强化传统意义上的政府组织内部的垂直责任，更要将关系长远的代际责任和生态责任纳入考虑范围。在进行组织结构调整时，应把行政效率与服务效益的统一作为尺度，优化组织结构，逐步建立起弹性化的组织网络，将社会团体和中介组织纳入其中，有步骤地将治安联防、小区环境治理、垃圾处理、法律咨询、社区老龄活动、未成年人教育等社会服务职能，转移到社区居委会、物业管理公司及依托于社区的社会中介机构去执行，充分发挥公众和社会组织的作用，从而达到组织规模、人员、经费开支等配置合理，组织工作优质高效，公众和社会的满意度高，整个社会稳定、和谐发展。应在信息技术的广泛应用和“归口管理”探索的基础上，继续推行大部制改革，建立决策、执行、监督分开的行政管理体制，并在有条件的地区，推行省直管县试点，减少行政层级，促进政府组织结构的扁平化，提高行政效率与服务效益，实现政府效能的提升。
    【参考文献】
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    【作者简介】周文翠(1972—)，女，黑龙江牡丹江人，副教授，中国人民大学法学博士，从事政府理论研究。