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供给侧改革中产业政策的国际借鉴与调整

http://www.newdu.com 2018/3/7 《河南社会科学》 任奇 参加讨论

    (四)拉丁美洲的产业政策实践
    在1980-1994年间,因为对外开放力度越来越大,很多竞争力缺失的企业濒临破产,让拉美地区的工业发展呈现出衰退的迹象,这一切都与拉美经济向资源开发与资源密集型加工产业的集聚有着直接关系。此外,在这期间,拉丁美洲国家的建筑业与商业也呈现出下降趋势,社会购买力也随之减弱。而与之形成鲜明对照的是,现代服务业却借助经济开放和进出口贸易迅速扩大的契机得到了极大发展。但是,随着经济体制的急剧改革与产业结构的加速调整,使得拉美国家工业企业的生存压力越来越大。而基于经济基础的结构性改革和科学技术的作用,以及社会制度的变革,在很大程度上提升了拉美国家部分产业的生产效率。与此同时,一些老旧产业逐渐走向衰退,借助新的科学技术和先进管理理念崛起的新兴企业开始进入市场之中,并在国家产业政策的推动下实现了技术与制度层面的革新。需要指出的是,虽然拉美部分产业与企业瞄准了具有较高技术水平的领域,但由于劳动生产率遭遇历史惯性的瓶颈,只能全面依靠进口技术与设备,产品和服务的附加值长期处于较低水平。更为重要的是,很多拉美国家基于出口服务的产业结构受到国际经济形势影响巨大、亟待调整。以上对拉美产业结构变化的分析可以看出,当前拉美地区在经济增长方面困难重重,究其根本原因就是产业政策无法有效适应经济发展形势的变化。相反,在当前拉美产业发展模式下,发达国家跨国公司却借此获得了明显收益,而拉美国家的人民却未能从中获得同等益处——产业政策的实施让拉美地区的贫富差距逐渐扩大,即便借助经济体制改革与技术创新也难以在短时间内改变这一状况。比如,自20世纪90年代开始,虽然墨西哥、巴西等部分私人工业企业开始注重对技术的规模化投资,希望以此提升产品质量和市场竞争力,但是,这些企业对整体经济结构和产业结构的推动作用有限,很多拉美国家在诸多经济和社会发展领域落后于发达国家和亚洲发展中国家。总的来看,拉美各国产业政策的调整虽然取得了一定成效,但只是在特定领域缩小了与发达国家的差距而已。拉美的产业政策整体效果较弱,没有取得理想的发展成果。
    (五)改革开放以来我国产业政策的绩效分析
    产业政策作为政府为了实现特定的经济与社会目标,对产业实践加以干预而制定的政策体系,除了能够在一定程度上弥补市场失灵外,还能促进资源在不同产业之间的优化配置,实现经济社会的超常规发展。对发展中国家来说,产业政策一直被视为起主导作用的经济政策。在我国,产业政策的出台都与特殊的社会背景和经济条件有关。由于历史和现实因素的影响,我国产业政策在实践过程中还是暴露出了很多缺陷,也产生了亟待消除的负面影响。
    自1989年国务院颁布《中国产业政策大纲》和《关于当前产业政策要点的决定》以来,在中央层面上我国制定与实施了大量与产业结构调整有关的行政性文件。从已有的产业政策来看,可以将其划分为产业结构政策、产业组织政策与产业技术政策等不同种类;在内容层面上,又有规划、引导、调整、扶持和限制等多种措施。这些政策的制定是“有理有据”的——只要是出现市场失灵或者市场机制有待完善的环节,就会通过政府“看得见的手”对其进行调整,借助产业政策发挥市场无法发挥的作用。甚至可以认为,产业政策是连接市场经济与政府干预的有力工具,在过去的几十年当中,这一措施确实发挥了不可替代的作用。但与此同时,无论是学术界还是实务界,都对基于政府干预行为的产业政策存在质疑,并且与之相关的讨论一直持续至今(前文提到的林毅夫与张维迎、张夏准等学者对产业政策的争论就能够说明这一点)。许多学者的实证研究表明,在现实层面上,早些年我国产业政策的效用处于较低水平,甚至在某些领域表现出了无效用和负效用[9]。2009年国际金融危机之后,我国针对当时相关产业发展滞后的现状,相继颁布和实施了钢铁、汽车、船舶、石化等重点产业调整和振兴规划,相关的实施细则近200项。这一时期的产业政策呈现出以下特征——强调对大型企业集团、支柱产业和战略性新兴产业的扶持,并借助财政、税收和金融等政策工具,促进产业结构向着更加优化和效用更高的方向调整。比如,2009年1月,国务院针对钢铁产业盲目投资和产能过剩的现状,提出了十项配套措施,借此控制钢铁产业的规模。在此之后,中央和各地方政府又相继制定和出台了新的产业政策,以期对过剩产能的产业进行及时调整,以便弥补前期产业政策失误所产生的负面后果。这就进入了前文所说的“产能扩张—产能过剩—化解产能过剩—产能再扩张”的恶性循环路径。在这样的恶性循环中,缺乏前瞻性的产业政策实际上并未达到预期的效果,有些政策甚至最终以失败而告终。由此会引发这样的思考——政府规划产业政策虽然能够解决产业发展滞后的问题,但也会导致产能过剩。在这一过程中,产业政策失效的原因是因为产业政策的有效性缺失,还是政府在制定产业政策时未能论证其是否具有合理性,或是合理、科学的产业政策没有得到有效执行,这些都可能成为影响因素。
    事实上,由于产业政策的制定和推行与市场准入、项目审批、商业贷款以及强制淘汰等直接相关,我国产业政策无论是在政策目标设定还是在政策手段使用方面均体现出较强的对政策的依附性、受国家力量的管制性以及较强的替代性和选择性[10]。而造成这一状况的原因在于,政府并非抽象的概念而是实体存在,在不同层级和部门中间,基于组织利益的考量,政府本身也会产生自身利益诉求。因此,那些认为产业政策的制定与政府作用无关的想法是站不住脚的,政府受自身利益的驱使对产业发展的影响并非可以“忽略不计”。我国产业政策的制定过程,一直受到中央相关部门与地方政府的双重制约,它们作为本地区、本部门利益的“代言人”,为了自身发展的要求推行既定的产业政策,即便这些政策被证明不具有前瞻性和系统性,也会在短期内得到认可。此外,政府在信息获取方面并不比市场具有更多优势。因此,在产业政策的制定过程中,纷繁复杂的市场信息会对政策的制定者造成持续性困扰。尤其在部分特殊领域,决策者会因为专业知识和专业技能的缺乏,无法对复杂的产业发展状态进行准确的评估。这样一来,产业政策的制定者和决策者就会将决策权间接交与相关领域的专家,通过对他们意见与建议的汇总和商讨,最终制定出一定时期内的产业政策。同时,在产业政策的执行过程中,政策是否真的有效需要经过时间的检验,而这是一个更加复杂的过程。由此可以看出,我国产业政策的特色在于要经过一个多层次的架构,并在动态演变与博弈之中体现中央和地方两级的意志。在国家层面上的产业政策具有明显的时效性倾向,但在地方层面上,产业政策的实施效果却并不理想。究其原因,与地方政府有多大决心实施中央产业政策有关。比如,一些地方政府为了GDP目标进行重复建设和过度投资,为了保护本地区的产业发展不惜进行产业分割和市场阻断。如在一些战略新兴产业中,产业政策在不同地区的执行情况就存在较大差异,地方政府甚至会抛弃成本收益分析,单纯从主观上对其经济效益进行评判,继而做出政策选择。可见,很多产业政策到了地方政府层面就有了“政治色彩”,尤其得到地方官员的“重视”(以政绩与政治晋升为资本)后,相关产业就会得到深入发展;相反,如果缺少了这种“实质性”的激励,产业发展就会从“实动”转到“伪动”和“缓动”,产业政策的推进表现得更具形式化和表面化,实质性的投入与落实会长期缺位。
    

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