会员登录
会员注册二、基层政府与社会间的公共场域
(一)公共场域的行动主体
从历史上来看，在基层政府和社会的交汇处，活动着大量的非正式行政人员进行社会管理，政府机构只有在纠纷发生时才介入其中。这些人员包括了州县官私人雇佣的胥吏、当地的士绅，以及其他参与社会管理的人员(见图1)。瞿同祖(2011：59-178)认为，中国历史传统中一直存在着官、吏、绅共治的局面。胥吏负责上传下达行政指令，充当着基层政府和社会交接的枢纽(崔晶，2015：1-8)。由于胥吏们大多为当地人，深谙地方实情，地方官不得不依赖胥吏的行政知识和办事经验，同时由于胥吏的体制外身份，地方官也不得不面对胥吏的贪腐顽症。地方官与非正式管理人员胥吏的合作是基层治理的常态。同时，地方士绅通过非官方的形式也参与地方治理，如解决纠纷、赈济救灾、公共教育等，他们在地方官与民众之间充当着政策中介人的作用，一方面帮助地方官向下贯彻政策，一方面帮助民众向地方官反映政策难以实行的困难，调和了基层政府与社会的矛盾，在一定程度上实现了自下而上的“自治”。
在现代社会，胥吏和士绅早已退出了历史舞台，但基层政府与社会之间的公共领域并没有消失，变化了的行动主体在这一领域中的行为也并没有完全脱离历史传统的轨迹。社区委员会主任、村党支部书记、村主任，甚至挂村干部，在这一公共领域中继续充当着连接国家与社会的枢纽角色。由于国家与社会界限的模糊，村庄党支部书记由乡镇党委任命，社区委员会主任、村主任换届选举在许多情况下受政府影响，还有一些挂村干部的存在，使得这些主体表现出了更加行政化的趋势。
(二)公共场域的组织形式
在中国历史上，基层治理的官方组织形式主要是十进制户籍管理组织——保甲制和里甲制。宋代的保甲制度是一种寓兵于民的兵农混合组织形式。明朝推行里甲制作为县以下的基层社会组织形式。保甲制和里甲制主要功能是为了加强基层社会治理，征收地方赋役和维持地方治安(贺凯，1994：80-81)。民间的组织形式主要以乡约为主。乡约即乡里公约之意，是中国古代农村基层以教化为主要目的的一种民间组织。最早的《吕氏乡约》是以乡这个社会自然单位为基础的，有成文法则，由民众公约而不是官府命令所形成的一个自由组织，不要求全体或被迫参加(杨开道，2015：68-72)。乡约的功能主要是教化、救助、治安和司法(白中林，2014：344-347)。
在相当长一段时间，国家与社会之间公共场域的组织形式是里甲与乡约的混合运作(见图1)。在地方官治不能充分实现诉讼处理、秩序维持、德业相劝、患难相恤等的情况下，地方多种主体通过乡约自发开展治理。以宋朝为例，通过国家的行政、官僚机构实现中央至地方、当地社会“自上而下”(top down)的秩序化。王安石的新法改革推行的是自上而下的“国家实践主义”(State Activism)，包括了以农业政策和救灾政策为核心的青苗法、以维持乡村统治和治安政策为核心的保甲法，以及科举改革和州县学(中岛乐章，2012：280-282)。南宋时期，以士大夫阶层为代表，引领当地社会的“地方精英”(Local Elite)自社会周边即自下而上(bottom up)形成了相对应的“精英实践主义”(Elite Activism)，在官方组织的基础上提出了相对于青苗法的社仓法、相对于保甲的乡约和相对于州县学的私立书院，来实现基层社会的治理。明代的乡治系统将乡约(主导乡治的道德基础)、保甲(规范农村组织)、社仓(经济)、社学(教育)四者结合，乡约为纲而虚，保甲、社仓、社学为目而实(杨开道，2015：127-145)。
在现代社会，在县和民众之间设置了乡镇一级行政机构，乡镇以下设自治的村民委员会和村党支部委员会；在城市，区政府下设派出机构街道办事处，街道办事处与自治的社区委员会打交道(见图2)。社区委员会、村民委员会和村党支部委员会是治理基层社会事务的主要组织形式。在理论上，这些组织形式是社区或乡村的自治机构，但在实践中，社区委员会、村委会、村党支部委员会往往成为国家行政机构的延伸，承接着国家政策传达、执行等任务。
(三)公共场域的政策传递方式
在国家与社会交界的公共场域，国家政策通过上述行动主体从基层政府传递到民众手中，这一过程被有的学者描述为“行政外包化”，即政府把行政事务外包给官僚体制外的胥吏或士绅，使其成为政府事务的承包人和市场经纪人(周黎安，2016：34-64)(见图1)。通过这些经纪人把国家政策传达到普通民众。因此，有的学者把历史上的这种依赖非正式人员或非正式机构来进行基层社会治理的现象称之为“国家经纪体制”(杜赞奇，2003：30-37)。当然，在这一过程中，地方士绅也会自下而上与州县官，甚至利用自身的社会地位越过州县官与更上层官员进行沟通，争取地方利益或争取修改政策等等。无论是行政外包还是国家经纪体制都体现了国家治理中高专制权力与低基层渗透权力的矛盾结合。之所以出现这种独特的政策传递方式，与缓解和调适帝国治理中一统体制与有效治理矛盾有密切的关系(周雪光，2016：1-33)。
在现代社会，从中央政府到省、市、县政府，再到乡镇政府，政策变成量化指标的任务层层下达。有学者将这一现象称之为压力型体制(荣敬本、崔之元等，1998：28)。当县乡政府面临上级下达的时间紧、任务重、压力大的突击性任务时，压力型体制还会结合动员型治理一起贯彻上级政策，实施对社会的管理(见上页图2)。作为最基层的乡镇政府只能通过行政外包的方式把分解的政策传递给社区委员会、村委员会和村党支部委员会。但是，乡镇政府与社区和村之间已非科层化的行政层级，村干部还是有可能抵制乡镇依仗权力强势向村庄割取非体制化利益空间的。在这种情况下，如何保证政策能够传递到基层社会？首先是乡镇对于基层组织的行政任命权。由于乡镇党委拥有村党支部书记的任命权，并影响着社区主任和村主任的换届选举，加之乡镇政府领导在社区和村里的挂职等方式，确保了自上而下的压力与动员的传递(吴毅，2007：42-43)。在此基础上，乡镇领导借助与社区和村领导柔性化的人情交往和适当的给予任职补贴等经济激励的形式，来填补因缺少科层化连接而出现的权力链条的缺失，而村庄领导也会恰到好处地对政府权威给予更大的支持，“将体制的硬核包裹于个人关系的柔性之网中，并通过这张柔性之网来维护那些必须要维护，又能维护得了的村庄公益”(吴毅，2007：31-32)。社区和村庄领导再以说服、商议和人情等非正式行政的方式与村民进行互动，以达到贯彻上级政策的目的(孙立平、郭于华，2000)。因而，这样的行政外包体系也随之行政化了(周黎安，2016：34-64)。