基于公共场域视角的基层政府与社会合作治理研究

    四、基于公共场域的政府与社会合作治理的实现
    (一)公共场域：国家与社会的融合与重叠
    从历史上的州县衙门到每家每户之间，到现代社会乡镇政府与民众之间，存在于基层政府与民众间的公共场域在中国基层治理中发挥着重要的作用。这一交界场域的存在使得国家与社会的界限变得模糊。在这个公共场域中，行动主体们，从胥吏、士绅到现代社会的村干部、社区干部，还有各种类型的社工、协勤、网格员、志愿者都忙碌地穿梭于基层政府与民众之间，一头连接着国家，一头连接着社会。从古至今，这一场域的行动者都存在于行政体制之外，属于非正式行政人员。然而，这些行动者无不具有“行政化”或“官僚化”的倾向。由于国家与社会在这一公共场域的融合和重叠，士绅在地方上实现的某种程度的自下而上的“自治”，只是一种“官治”的补充，士绅的社会管理只是在“官治”的范围内存在，去完成“官治”所不能完成的任务(孔飞力，1990：229-230)。现代社会，作为政府任命或影响其任职的村干部、社区干部等也同样具有行政化的趋向，虽然基层政府把一些事务外包给了这些非正式行政人员，但这些人员本身却变成了官僚体制末梢的一部分，执行着区政府或乡镇政府的政策。
    因此，对于中国基层治理的理解应跳出国家与社会非此即彼的二元对立框架，从它们在公共场域融合、重叠的视角来审视基层政府与社会的关系。正如欧博文和李连江(O’Brien & Li，2004：75-96)指出的，基层政府与社会的关系并不是简单的非融合即对立，而要根据不同的政府部门和社会阶层来决定。弗洛里克(Frolic，1997)提出在威权体制下，中国国家通过创造众多的社会组织和准行政组织，来达到管理日益复杂的经济和社会事务的目的，是一种“国家引导的市民社会”(state-led civil society)。郑杭生、邵占鹏(2015：39)提出，中国的社会治理表现为国家治理之下的辅助治理或剩余治理，是国家治理主导下的社会协同治理。还有学者认为，在政府主导下，地方政府可以通过整合行政的、市场的以及民间社会的资源形成多元社会主体共同负责的组织运作方式(张兆曙，2010：46)。中国的社会治理应当构建一个基于政府有效嵌入的社会自治战略方向(汪锦军，2016：70)。因此，在中国的情境下，由于国家与社会在公共场域的融合与重叠，基层政府与社会合作治理的实现有赖于国家的指导，是国家主导下的社会治理。
    (二)组织建设：乡约的启示与新技术的应用
    历史上，对于民众的组织方式采取了十进制的里甲、保甲制度，以便于征税和治安，同时民间和官方也都倡导乡约组织来弥补基层政府无力做好的德业相劝、患难相恤、诉讼处理等公共事务。建国后，基层治理形式经历了人民公社时期的组织化，改革开放后的去组织化倾向的历程。作为城市社会整合载体的“单位制”和农村社会整合载体的“公社”慢慢解体，这些组织形式消失后，社会的融合机制并没有及时地跟进，中国的基层社会治理问题变得越来越突出。在乡村，基层社会重新成为“一盘散沙”，如何在分散的个体经济之上重建一个组织，是当代新农村建设的一个重大使命。
    这一局面让基层社会的再组织化显得尤其重要。如何再组织化？中央和各级地方政府都在摸索新的组织模式。上文的案例或许可以提供一定的启示。L市的乡村在进行社会管理时，虽然没有历史上的乡约组织和村民共同制定的乡约条款，但通过《村民素质教育手册》、《村民自防公约》来约束村民，并通过评选“和睦家庭”、“孝顺儿媳”等进行德业相劝，通过“十户联防”体系来实现守望相助。只不过村民是借助移动电话这一新技术手段来构建联防群体。同样地，自下而上的网格化管理也通过信息技术把基层的各家各户编入网格，分格管理，这与里甲和保甲的十进制户籍管理方式非常相似，网格员借助信息技术手持终端向上级层层报告基层社会的状况。
    因此，今天基层社会组织建设的形式仍然需要从历史上里甲和乡约混合模式中找到出发点，借助乡约的力量实现乡村社会的道德文化重构，把分散的民众重新粘合起来，并在此基础上实现经济合作和治安联防的组织形式。正如有学者所说，“没有文化建设，就不可能有新农村的组织建设，而没有组织建设，就不可能有新农村建设”(曹锦清，2006：6-9)。同时，时代的发展让我们可以采用比历史上更加先进的手段来进行社会管理。信息技术的发展为基层社会的再组织化提供了便利，通过信息网络这一虚拟的组织形式让民众更快、更便捷地组织在一起。
    (三)行为模式：政府外包体系的行政化与疏通自下而上的通道
    在中国历史上，基层社会的治理是由政府事务的承包人和市场经纪人(胥吏、士绅等)来完成的。这种行政外包化的过程实现了政策自上而下的贯彻执行。而士绅对于当地社会的治理，也会形成一种自下而上的轨道，把民众的愿望反映给州县或以上层级政府(费孝通，2012：41)。当代政府间的行为模式被学者们描述为压力型体制(或者行政内部发包制)与动员型治理相结合的模式。对于社会的管理，基层政府则通过行政任命、影响社区和村主任的选举和经济激励等方式，并结合柔性化的非正式行政方式，让社区和村庄领导承接上级政府的政策，把政策传达贯彻到民众中，从而实现了政府事务的行政外包化。而在这一过程中，由于基层政府对于社区和村庄的影响，使得这些自治单位也逐渐官僚化，出现了政府外部发包体系的行政化。正如周黎安(2016：37)所说，中国“国家与社会不存在任何鲜明的边界，而更多地表现为一种连续的发包序列：从‘行政内部发包’到‘行政外包化’，再到‘政府外部发包体系的行政化’”。
    这种政府外部发包体系的行政化也体现在网格化管理中。网格化管理虽然是一种社会管理创新的举措，但更多地聚焦在自上而下的维稳和治安管理上，与民众的互动较少。正如上文案例中提到的，很多民众对于网格化管理并不了解，更不用说参与社会治理。网格化管理的初衷也是为了适应社会转型期，“从源头维护社会和谐稳定，有效破解原来街道社区管理力量分散、多头管理、手段落后等问题，解决党建、治安、人口等社会管理难题”⑩。因此，现在很多的社会治理创新模式总是政府自上而下的指导有余，而民众自下而上的参与不足。在这种情况下，开启或疏通民众自下而上参与的通道显得尤为重要。对于今天转型期的中国社会来说，民众和企业家等主体对于基层公共政策制定的参与，对于地方公共事务和公共项目的参与，将有助于缓解社会矛盾，避免社会失序，从而推动政府治理的转型。正如黄宗智所言，“民众参与和控制关乎地方利益的项目，有可能会推进近几十年来被市场经济原子化了的社区纽带的重新建立”，而“简单地依赖西方科层制化的福利国家模式，不见得能够解决政府转型中的实际问题”(黄宗智，2008：25)。
    

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