推进“放管服”改革：内涵、作用和走向

    三、以优化营商环境为目标推动“放管服”改革取得更大突破
    李克强总理在今年全国电视电话会议上对深化“放管服”改革、优化营商环境作出了具体部署，提出了明确要求，强调要坚持市场化法治化国际化原则，行“简约”之道，程序和要件等都要删繁就简、便民利企，这就明确了深化改革的方向、目标和重点任务。从这次会议的部署和要求看，下一步“放管服”改革具有几个重要特点：从改革方向看，“放管服”改革要聚焦优化营商环境，着力打造市场化法治化国际化的营商环境，而且总理对“三化”的内涵和要求做了明确阐述，为深化改革提供了基本遵循。从改革举措看，在以往改革的基础上，简政放权要围绕改革中的“堵点”“痛点”，重点攻坚克难，啃“硬骨头”，着力破除束缚市场主体活力的障碍，更大激发市场主体活力；放管结合要更加突出公平公正监管，有效维护公平竞争，强化正向激励；优化服务要在利企便民上下功夫，更加注重办好百姓身边事，增强人民群众获得感。
    1.简政放权要重点攻坚，着力破除束缚市场主体活力的障碍
    深入简政放权就是要从精简审批事项入手，将不该由政府管理的事项放给市场，激发市场主体的活力。从几年来实践看，各级政府大力精简审批事项，简化审批程序，简政放权取得重大进展，但目前仍然存在不少束缚市场主体活力的弊端，一些该放的权还没放，企业投资生产经营还面临一些没有解决的难题，市场决定资源配置的作用还没有充分发挥出来。因此，深入简政放权要集中力量攻关，减权力、动利益、调格局，在解决重点难点问题上取得突破。
    一是全面推行市场准入负面清单制度。这是优化营商环境的一项基础性制度，也是一项国际上流行的市场规则。要在前期试点基础上，继续缩减清单事项，破除歧视性和各种隐性限制，提高透明度和可预期性，清单之外的事项政府不再审批，做到“非禁即入”，以大幅放宽市场准入，保障各类市场主体依法平等进入更多行业、领域和业务，有更大发展空间。
    二是清理精简行政许可和变相审批。通过前期改革，现在行政审批事项大为减少，但中央层面行政许可事项还有1300多项，其中有些事项按照市场决定资源配置的要求衡量，其实是多余的，不必要的，每减少一个这样的许可事项就意味着门槛降低，束缚解除，有利于增强市场主体的活力。今年中央层面再取消下放50项以上行政许可，工业生产许可证种类再压减一半以上。同时，针对一些部门和地方以备案、登记注册、认证等形式变相设置审批、明放暗不放等问题，要加大清理整治力度，防止改革变形走样，换汤不换药。此外，对行政强制、行政处罚、行政确认、行政检查等其他权力事项，也要加强清理和规范。
    三是加快“证照分离”改革。这是降低市场准入门槛的关键环节。商事制度经过“先照后证”、实缴改认缴、前置改后置等项改革后，“拿照易办证难”问题日益凸显，企业反映强烈。这就要加快“证照分离”改革，涉企经营许可事项分别采取直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等方式，使企业拿“照”后可尽快运营，并加速推进企业开办便利化改革，使企业注册开办时间减到5个工作日之内。
    四是改革工程建设审批制度。这是降低实体经济成本、促进有效投资的迫切要求。目前工程建设项目施工报批仍然存在涉及审批多、部门多、环节多、评估多等问题，耗费时间各地长短不一，许多审批环节是多余的、重复的，耗费企业大量时间和经营成本，改革难度也很大。下一步，要在总结经验基础上，在全国推行工程建设项目审批制度改革，大幅压缩审批时间。
    2.放管结合要突出公正监管，营造开放透明、公平竞争的市场环境
    简政放权不是一放了之，而是要放管结合，放管并举。应当转变监管理念，创新监管方式，探索更加适合市场经济的新型监管模式，从“重审批轻监管”向“减审批强监管”转变，从“严进宽管”向“宽进严管”转变，使市场“活而不乱”。而且，按照优化营商环境的要求，要更加突出公正监管，着力打造开放透明、一视同仁、公平竞争的市场环境。
    一是推行公平公正监管。这是遵循市场经济规律的内在要求，也是优化营商环境的重要标志。要加快建立公平开放透明的市场规则和公平竞争审查制度，清除妨碍公平竞争的障碍和做法，对各类企业、大中小企业一视同仁，使各类市场主体在资质许可、政府采购、项目开发、标准制定等方面，获得公平待遇；着力破除行政垄断、地方保护和市场壁垒，建立统一公平透明开放的市场，推动生产要素自由流动，优化资源配置；加快修订反垄断法和配套立法，为公平竞争提供制度化保障。
    二是推行“双随机一公开”监管。强化市场监管，不能总是依赖年检年审、检查检测、评比验收、收费交费等困扰企业的监管做法，更不能搞多头监管、重复监管、任意监管，而应当创新监管方式，既讲究公平公正、成本效益，又防止监管缺失，全面推行“双随机一公开”监管就是一项行之有效的做法。对于一些问题突出的领域，则要采取重点监管，特别是对疫苗、药品、特种设备、危险化学品等要实行全覆盖严监管。
    三是推行信用监管。长期以来，市场监管中盛行以罚为主，以罚代管，处罚过多过细，一动就罚、一罚了之，而对违法失信问题又处罚过轻，缺乏震慑力，执法成本高效益低。国内外经验表明，信用监管是现代市场经济运行的基础，也是成本低效益高的监管方法。应当抓紧建立以信用为基础的监管模式，事前强调信用承诺，事中以抽查为主，事后鼓励或惩戒，形成有效的守信激励和失信惩戒机制，从整体上提高监管成效。
    四是推行包容审慎监管。当前，网络经济、数字经济、分享经济、移动支付、人工智能等新经济、新产业、新业态快速发展，方兴未艾，对推动新旧动能转换、引领发展发挥着重要作用。对此，不能简单套用传统监管方式，而应当采取更为包容审慎的监管，建立符合其特点的监管模式。当然，对于借创新名义搞违法经营的，监管部门也要加以整治，严格监管，防止损害公众利益的。
    五是推行“互联网+监管”。在信息时代，市场监管应充分利用现代信息网络技术，提升监管能力，扩大政府监管信息共享和透明度，对违法失信行为早发现、早提醒、早处置，提高监管及时性、精准性、有效性。
    六是推行综合执法监管。应当在前期机构改革的框架下，统筹配置市场监管执法职能、力量和资源，相对集中行政处罚权，精简整合执法队伍和层级，综合执法和综合监管，加强监管协同和审管衔接，落实监管责任，形成监管合力。
    3.优化政府服务要在利企便民上下功夫，办好百姓身边事
    优化政府服务应坚持以人民为中心的发展理念，强化服务意识，转变服务理念，更加重视从企业公众角度而不是从政府自身角度考虑问题，从利企便民出发优化服务流程，提高办事效率，提供更加公平方便可及的服务，使人民群众有更多获得感。
    一是加快构建全国政务服务“一张网”。这是推行互联网+政务服务的重要成果，也是优化营商环境的明显标志。要在前期各地区各级政府服务信息平台建设的基础上，以国家政务服务平台为枢纽，整合接入地方平台、部门专网和独立信息体系，加快建设全国一体化在线服务平台，今年底前上线运行，在更大范围内实现“一网通办”和异地可办。
    二是持续开展减证便民行动。减少群众办事证明多、办证难现象，清理烦扰群众的各种证明、材料和繁琐手续，该取消的取消，该合并的合并，该互认的互认，该并联的并联，对确需保留的证明实行清单管理，创新办证方法，提高办事效率，提供便民服务。
    三是重点做好基层民生行动。积极回应社会关切和民生需求，办好百姓身边事，在政府引导下，注重发挥社区和社会力量的作用，推进老旧小区改造，发展家政、养老、托幼等社区服务，开展“互联网+教育、医疗”等基层居民服务，提升生活质量。而且，做好这些百姓身边事，还可增加服务消费，扩大内需市场。要推进公用事业服务便利化。要将现代信息网络技术引入水电气暖等公用事业领域，推行网上办理、移动支付等，让居民少跑路得实惠。
    （作者：沈荣华，中国行政管理学会研究员）

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