社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择

    摘要：人类自身的脆弱性和市场失灵现象，决定了具有稳定性的社会保障是国家治理的必要手段和重要工具，并在发展实践中形成了受多重因素影响、中央政府主导与立法先行、互助共济与责任分担等客观规律。在全球化背景下，老龄化、互联网、新业态等的发展，以及不平等现象的加剧，均要求对社会保障做出相应调整。以建设积极、健康的社会保障体系为发展目标，与时俱进地优化制度结构，实现多元主体共建共治，再造高效率的运行机制，是社会保障制度在国家治理中发挥更为重要作用的必由之路。
    关键词：社会保障/国家治理/历史逻辑/未来选择
    作者简介：郑功成，中国人民大学社会保障学科教授、博士生导师，主要研究方向：社会保障、慈善公益、灾害与商业保险
    一、基本常识：社会保障是国家治理的必要手段与重要工具
    回顾社会发展史，人类从茹毛饮血的远古时代走来，所经历的自然风险与社会风险无以数计，自古至今都充满了脆弱性，这种脆弱性决定了对稳定的社会保障机制具有与生俱来的内在需求。是故，原始社会即是建立在群体内部互助共济、助弱恤孤基础之上的初级共享社会。进入农牧时代后，生产力的发展使人类抵御风险的能力得到提升，但仍要受到生老病死等自然规律和各种自然、社会风险的制约，一旦遭遇大的自然灾害，更易引发社会动荡。“我国历史上累次发生的农民起义，无论其范围的大小，或时间的久暂，实无一不以荒年为背景，这实已成为历史的公例。”①因此，治国必先安民，安民首重荒政(历史中国之社会保障核心内容)，确是祖先留下的治国理政古训。中国第一部编年史著作《左传》即有对2000多年前针对灾荒采取以工代赈、紧缩开支、互助共济措施的最早记载。②历代统治者均“把救灾作为一项恩赐灾民的‘仁政’来实施，并列入政府的基本职责范围，强调中央集权管理。”③
    进入工业社会后，生产力得到大发展，物质财富快速积累，但人类遭遇的风险也越来越多，家庭或个体的力量很难独自应对，特别是财富分配的两极分化导致了严重的阶级对抗与社会冲突，这使得简单的救灾济困再也无法达到维护社会安定的目标，只有建立各种社会保险与社会福利制度，才能实现国家的稳定发展。19世纪80年代德国俾斯麦政府首创社会保险制度，是为了增进国家认同，缓和尖锐对立的劳资冲突，促使国家走向强盛；前苏联在1917年建立苏维埃政权后首创国家保险制度，是为了实现真正符合无产阶级利益的社会主义发展目标；20世纪30年代罗斯福政府建立美国社会保障制度，是为了弥补市场失灵，挽救资本主义“走向末日”的深刻危机，同时强化国家认同；20世纪40年代英国工党政府率先建成福利国家，是为了顺应人民诉求、促进社会团结并实现共享发展；新中国1949年成立后短短几年内就建立起了以单位(集体)保障为核心的社会保障制度，是为了解除亿万人民的现实疾苦，体现社会主义制度的优越性，并巩固新生的人民政权。这些大国过往的发展实践证明，现代社会保障绝不是“权宜之策”或“怀柔之术”，而是成为关乎国家长治久安和人民世代福祉的重大制度安排。它同时还证明，这一制度的建立，无一不是基于国家治理的需要，无一不以化解严重的社会经济危机和增进人民福祉为目标，无一不以国家层级的制度设计(国家立法)为具体行动依据。因此，社会保障的产生与发展，既是理性人选择，也是理性治国的必然选择。
    时代发展到今天，社会保障在许多国家成了国家治理体系的支柱性制度安排。一方面，发展社会保障顺应的是民生诉求，解决的是民生疾苦，化解的是社会矛盾与经济危机，促进的是国家认同、社会公正与全面发展，维系的是社会安定与国家安全，这正是现代国家治理的出发点与基本目标，也是国家实现其他发展目标的重要基石。“当代社会必须建立起健全、完备的社会保障制度，于后，社会才能稳定，经济才能发展，文明才会进步。”④另一方面，现代社会保障制度早已从单纯帮助民众摆脱生存困厄扩展到了各项保险、福利及相关服务，其覆盖对象由少数人扩展到大多数人乃至全民，保障内容涉及到人的生老病死等各个方面，运用的资源在福利国家约占国内生产总值(GDP)的三分之一和财政收入的二分之一，在其他发达国家也要分别占到四分之一和三分之一以上。一个关乎全民切身利益、关乎人生全过程并影响到代际之间利益分配格局，需要动用巨额资源的庞大制度体系，必然需要从国家治理与国家战略高度来进行统筹设计与法律规制。只有立足于国家治理的视角，才能理解社会保障的真正价值与意义；只有站在国家战略的高度，才能对社会保障制度进行科学的顶层设计。
    从国家治理视角来看社会保障，关键是要在国家治理体系中给其以合理的定位。它和国家财政、金融等宏观政策工具一样，均需要服从并服务于国家治理所要达到的发展目标，但较其他政策工具更需要具备人文关怀与社会公正意识。同时还要将国家视为一个不能被分割的整体，由国家维护每个公民的社会保障权益。尽管地方政府会承担相应的社会保障责任，但这种责任的分担一定是在国家统一规制、统一目标的前提下进行的。如果只将社会保障作为地方政府的施政目标，必定带来区域分割、分化与失衡现象，并最终危害社会公正与国家安全。
    中国社会保障经过近30多年的改革与发展，确实取得了巨大成就，并得到了国际社会保障界的高度认可。⑤但以往采取地区分割、自下而上渐进改革的直接后果，是各地的“模式创新”五花八门，一些法定保障项目也被打上了“地方承包责任制”的烙印，还有一些保障项目长期处于莫衷一是的境地，这使得整个社会保障制度难以真正理性地走向成熟、定型，其公信力与可持续性受到损害，并波及到与之相关的社会、经济乃至政治、文化层面。⑥因此，现在亟待从国家治理角度理性地设计、完善中国特色社会保障制度。
    

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