社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择

    (二)西方社会保障与国家治理关系的历史演进
    在西方，学界通常认为社会保障最早基于慈悲，故宗教慈善是西方早期社会保障的代名词。1601年英国颁布《济贫法》并被一些国家仿效，开始呈现出国家治理需要的痕迹。
    1883-1889年，德国在全球首创社会保险制度，其背景是劳资之间尖锐对抗，国家认同意识淡薄，这一制度起到了立竿见影的效果。100多年来的实践证明，即使经历了两次世界大战和国家被分割、合并等重大事件，这一制度依然促进并维系着德国的强盛。1989年“柏林墙倒塌”，1990年东德并入西德，两个曾经敌对40多年之久的地区能够迅速融合，一个很重要的原因是西德地区为东德地区的人民提供了几乎平等的社会保障待遇。如在合并前，东德退休人员的养老金仅相当于西德的三分之一，合并后即被提升到三分之二以上，并日益趋向平等。虽然西德为此支付了高昂的社会保障费用，但在合并后通过东德提供的统一市场与丰富的劳动力资源，实现了近20多年来的持续发展。(15)进入本世纪后，德国同样遭遇了国际经济危机与欧债危机，但其社会市场经济模式依然保持着活力，社会保障所起的作用非同小可。
    1929-1933年的全球经济大危机使美国经济陷入崩溃，市场万能的神话彻底破灭，资本主义似乎“走到了尽头”。“大萧条”十分严重地影响到民生，导致深刻的社会危机。据1932年9月《幸福》杂志估计，全美有3400万成年男女和儿童，约占全国总人口的28%的人无法维持生计(1100万户农村人口未计在内)，流浪人口达200万，仅纽约一地1931年一年中记录在案的倒毙街头的案件就有2000余起。到1933年3月，美国完全失业工人达1700万，半失业者不计其数，约有101.93万农民破产，沦为佃农、分成制农民和雇农，许多中产阶级也纷纷破产。(16)在这样危险的情形下，罗斯福采取一揽子国家干预政策，包括实行以工代赈与社会保障措施，并于1935年通过《社会保障法》，由此确立了美国的社会保障制度。近80多年来的事实证明，这一制度立足于挽救资本主义经济社会大危机，不仅弥补了市场失灵，而且促进了社会公正与共享。社会保障卡成了美国公民身份的标识，更直接增进了人民对美利坚合众国的高度认同。此后，历经多次经济危机，特别是2008年发生的次贷危机还导致了世界性经济灾难，但与1929-1933年相比，因有了健全的社会保障制度，并未出现当年那样的劫后景象。因此，美国历届总统无一不将社会保障议题列为竞选与施政中的重要内容，这进一步揭示了社会保障在美国国家治理中的政治重要性。
    在英国，1601年伊丽莎白王朝颁布《济贫法》，这是西方国家首部长效解决一国之内的贫困问题的法律，被视为英国社会保障或福利制度的开端。事实上，英国现代社会保障制度的建设是在20世纪以后。其中，1908年制定《养老金法》、1911年制定《国民保险法》等至关重要，其所面临的社会背景与德国19世纪80年代前相似，国家需要社会保障作为化解矛盾、促进发展的重要政策工具。20世纪40年代中期，英国工党政府按照普惠原则率先建成福利国家，也是为了走出危机，并普遍性地增进社会公平与人民福祉，它实现了对国民“从摇篮到坟墓”的全面保障。在撒切尔执政时，曾因强力推进福利改革而影响到本国的经济社会发展。1997年布莱尔政府选择“第三条道路”，其实质是维护福利国家的根基，同时促进就业即工作福利，并开展公私福利合作，以求达到国民经济与福利保障共同发展。
    法国在19世纪末和20世纪初建立过公共援助制度，其源头却是以法国大革命为背景制定的《宪法》第122条确认“宪法保障所有法国人民拥有公共救助(的权利)”。(17)20世纪30年代，法国建立起了社会保险制度；1945年通过的《社会福利法》标志着社会保障制度全面建立。此后，社会保障一直被视为十分重要的内政问题。1968、1995年曾因社会保险改革而先后引发全国范围内的大罢工并涉及到整个社会经济领域。(18)进入本世纪后，萨科齐总统推动社会保障改革，亦成举国上下关注的焦点。因此，社会保障被认为是法国内政问题的“第一要务”。(19)
    综上，发生在德、美、英、法等大国现代化进程中的重大历史事实，无不证明社会保障与国家治理的密切关联，这一制度的产生确是国家治理的需要，并伴随国家发展而变得日益重要。
    

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