社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择

    (三)社会保障与国家治理关系的历史规律
    基于上述简要回顾，可以发现如下历史规律：
    1.社会保障制度通常由多因素综合决定。例如，德国创制时面临的是尖锐对抗的劳资矛盾，国家进入工业社会并具有了一定的经济基础，执政的是有作为的德皇威廉一世和“铁血宰相”俾斯麦，其选择社会保险自治管理模式则遵循了历史形成的自治文化传统。(20)前苏联创制时是“十月革命”胜利后建立了苏维埃政权，它由列宁亲自推动，选择的是符合传统社会主义原则的国家保险制。美国创制时面临的是全球经济大危机带来的深刻社会危机，其时已是世界第一大经济体，执政的是杰出的罗斯福总统，所选择的社会保障制度也继承了崇尚自由竞争和对市场机制与社会机制高度重视的传统。英国建设福利国家时面临的是人民普遍的福利诉求，作为老牌资本主义大国，其经济实力仍在，加之工党多年的推动，最终选择了福利国家道路。中国历史上的社会保障措施也通常需要综合考虑民生诉求与国力，并受传统的行政主导的影响。中国现阶段要建成有自己特色的社会保障制度，也必定要综合考量多种因素的影响。
    2.中央政府主导，奉行立法先行。社会保障的公共品属性及所肩负的国家治理使命，决定了它必须由中央政府主导，并通过立法赋权明责才能付诸实施。德国创制时由俾斯麦政府直接推动，由议会制定相应的社会保险法律后加以实施。前苏联在1917-1922年间，由列宁签署的社会保险与福利法令达100多项，据此确立了完整的国家保险制度。美国是由罗斯福总统直接推动并由国会制定《社会保障法》等作为依据。英国、法国同样是由中央政府推动并通过相关立法后加以实施。中国自秦朝开始实行中央集权制，荒政、优抚及其他社会保障措施均由皇帝诏令实施；新中国是通过当时的政务院制定《劳动保险条例》等确立全国统一的社会保障政策。
    3.坚守互助共济与责任分担。采取群体互助共济的方式来实现对个体风险给予保障是现代社会保障的普遍特征，也是其稳定可靠并能够提供安全预期的根本前提，而在政府、企业、个人及社会等相关主体间合理分配社会保障责任又构成了互助共济的根本前提。
    4.赋予社会保障特定职责与多重功能。历史上的社会保障只有救灾济困功能，现代国家治理对社会保障的要求早已超过了历史上任何一个时代。它需要通过确保社会保障制度的统一性与强制实施，强化国民的国家认同意识；需要通过强化社会保障制度预防风险与消减贫困的功能，奠定社会安定、国民信心的基石；需要通过相应的资源配置和收入再分配来调节财富分配格局，为化解社会矛盾、实现共享发展提供保障。有研究表明，发达国家社会保障调节收入分配差距的作用要大于税收。如被称为“福利国家橱窗”的瑞典，社会保障调节收入分配的作用高达80%以上；德国社会保障调节收入分配差距的作用要比税收显著；美国调节收入分配差距更多地依赖于税收，但在基尼系数下降过程中社会保障的贡献也高达40%以上。(21)还需要弥补市场失灵，促进经济发展，并构成为支撑中等收入阶层不断壮大、消费长盛不衰的制度保障，德国、意大利、日本、瑞典等国均因建立社会保障制度而使经济获得过长足发展。
    5.需要与时俱进地不断完善。因为各种影响因素会随着时代发展而变化，从而要求对社会保障制度做出相应调整。以德国为例，其1883年首创医疗保险制度，迄今修法约80次，平均1.5年左右修订一次，修法并未动摇医疗保险制度的根本，只是根据变化了的社会诉求、疾病谱及技术进步等因素对制度加以完善，这使社会保障制度赢得了人民的信赖，同时也实现了可持续发展。因此，与时俱进是社会保障制度应有的特质。
    

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