社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择

    二、历史演进：社会保障与国家治理关系的客观规律
    (一)中国社会保障与国家治理关系的历史演进
    在中国历史上，政府承担社会保障责任的传统异常深厚。数千年从未中断的文明史，使我们可以清晰地窥探到社会保障是与国家起源及朝代演进相伴始终的一种制度安排。“中国社会保障实践活动的源头在殷商时代，社会保障思想的源头则在商周文化巨变时期，春秋时期的诸子百家为后世社会保障思想的发展奠定了厚实的基础。”⑦只不过历史中国的社会保障主要是荒政与优抚⑧，其他社会保障措施则较为有限。
    以中国历史上的强盛王朝——汉代文景之治、唐代贞观之治为例，其共同特点均是重视民生，重视救灾及民生福利等保障措施。在汉代，汉文帝与民休养生息，并多次颁发养老诏令，明确规定优待高龄老人的财物由国库拨付，由县令等职官操办，汉武帝时又进一步加以完善。其中，王杖制是两汉尊老敬老的举措中较为重要的一项，它是普适全国的老年人福利制度。⑨在唐代，贞观年间曾发生过多次大的自然灾害，但因建有完备的仓储后备及行之有效的赈灾与救助执行机制，不仅未出现大的社会动乱，而且成就了万邦来朝的强盛帝国。与此相反的是，剪灭了六国的强秦只历短暂的二世而亡，粮食“堆积如山”的富隋亦是二世而亡，它们所揭示的王朝短命之道并非只有国贫国弱和外强入侵，还有国强而不重民生疾苦，国富而不顾百姓死活。文景之治、贞观之治正是吸取了前朝之鉴，社会保障措施的作用不容低估。此后，荒政一直被视为治国之要务。有资料表明，清前期196年中政府用于救荒的银两总共约4.5亿两，约相当于国家十年的财政收入。⑩因此，以荒政为主要内容的社会保障，客观上构成了历史中国治国理政的必要且重要的工具，重视它可免因灾致乱，轻视它必定因灾生变。同时，历史上的社会保障也极大地增进了百姓对国家的认同，中华大一统帝国观念的根深蒂固，与中央政府的集权以及在这种集权之下施行荒政等社会保障措施是密不可分的。
    新中国成立后，新生的人民政权能够迅速得到巩固，离不开各种社会保障措施的实施。1949年掀起救灾高潮，1950年救济城市失业工人，1951年建立健全的劳动保险制度，随后建立了公费医疗、城镇孤寡老幼福利制度和农村五保制度、合作医疗等一系列社会保障制度。这些制度作为社会主义制度优越性的具体体现，既有效地解除了城乡居民的现实疾苦，也提供了稳定的安全预期。因此，亿万人民可以据此直接鉴别新旧政权之优劣，强化对新的社会制度的认同，进而使新中国在异常严酷的内忧外患环境下迅速实现了经济社会的全面发展。
    改革开放以来，从1998年和2009年两个关键时节点都可以发现社会保障在国家治理和促进经济社会发展中的巨大作用。1998年中国面临的经济形势严峻，企业产销率持续下降，产品因消费不旺而大量积压，亏损面急剧扩大，社会危机日益显性化，其致因除亚洲金融危机带来的影响，还有社会保障制度无法起到保障作用。当时全国各地均出现了退休人员不能按时足额领到养老金的现象，许多职工报销不了医疗费用，国有企业职工大规模失业或下岗后缺乏基本生活保障，城乡居民的生活风险不断叠加，导致了内需不旺、人心不安。在这样的背景下，党中央、国务院将社会保障摆到头等重要的位置上，强力督促各级政府落实“两个确保、三条保障线”，(11)建立最低生活保障制度、下岗职工基本生活保障制度和全国社会保障战略储备基金等。这些由中央政府直接主导的重大社会保障措施，不仅有效地解除了城乡困难群体的生计问题，也重振了人们的信心，为其他重大改革与经济发展创造了条件。(12)2008年下半年，受全球经济危机影响，中国经济增长的主要引擎——外贸受损严重，2009年全国进出口总额较上年下降了13.9%，其中出口总额下降16.0%，进口总额下降11.2%，(13)如果没有国内消费增长助力，中国经济步入低谷将难以自拔。当时养老、医疗、住房等民生问题突出，人们的不安全感再度上升，消费增长乏力。在这样的背景下，党中央、国务院围绕社会保障做出了一系列重大决策：2009年开展农村养老保险试点、启动“三年医改”，并很快实现了养老保险制度全覆盖与全民医保的目标；同时，还掀起大规模的保障性住房建设，在灾后重建、教育福利等方面亦加大了财政投入力度。全国社会保障覆盖面与保障水平得以快速提升，其直接效应是城乡居民后顾之忧大幅减轻，国内消费持续攀升。2015年消费对经济增长的贡献率达到66.4%，(14)成了支撑经济增长的最大引擎。据国家统计局提供的数据，全国国内生产总值从1998年的8.5万亿元，增长到2008年的32万亿元，2016年达74.4万亿元，综合国力显著增强。回顾近20年来的发展历程，如果没有强力推进社会保障制度建设，不可能有现在国家发展的新局面。
    综上，中国社会保障与国家治理的内在关联，是悠久历史传统的自然传承与发展，它既构成了传统政治文明的重要特征，也形塑了家国一体、集体主义与共享文化的民族基因，并对中国特色社会保障体系建设产生深远影响。
    

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