社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择

    (二)社会保障发展的未来选择
    新时代提出的新挑战前所未有，社会保障面临着新的选择，合理的取向在于以下几个方面：
    1.尊重社会保障与国家治理关系的历史逻辑，校准社会保障制度的历史定位。面对新的挑战，必须将社会保障体系作为一个内容完整、结构优化的整体纳入国家治理体系，赋予其与国家财政、金融等宏观政策工具同等重要的地位，让其切实担当起增进国家认同、化解社会矛盾、促进社会公正、实现共享发展的历史使命，成为维系国家长治久安和人民世代福祉的基本途径与制度保障。对中国现阶段而言，社会保障制度还应充当跨越中等收入陷阱的利器。
    2.以建设积极、健康的社会保障体系为发展目标，与时俱进地优化制度体系结构。一方面，福利增长是源自人民内心的正当诉求，也是政府合法性的根本来源，是政府与生俱来的职责所系，应当积极、主动作为而不能被动应对，在不违背建制初衷的前提下，需要不断进取并赋予其自我修正的功能。另一方面，国家治理需要的是健康的社会保障制度。它既能化解人民的现实生活疾苦，又能提供稳定的安全预期；既可以预防社会风险的发生，也能够有助于经济发展。而要确保社会保障制度始终发挥正能量，就必须根据发展变化中的国情不断优化制度结构，采取正式制度与非正式制度有机结合，普惠性制度与特惠性制度双层构架，政府与市场、社会、家庭与个人等多支力量相融合，真正构建起有序组合并且具有一定弹性的多层次化社会保障体系。同时，在项目结构中，还要特别重视发展型保障项目的推进与发展。
    3.坚持政府主导，确保中央政府的权威。社会保障的根本是基于国家利益与全民利益，必须坚持政府主导。在中国特色社会保障制度走向成熟、定型的时候，特别需要尽快从以往的地方创新为主提升到国家层面统筹考虑，由此必须强化中央政府的决策责任，确保中央政府对基本保障制度有牢靠的掌控权，地方政府可以博弈责任分担方式与比重，但不应享有自行创制或按“承包制”思维来独立运行制度的权力。在地区发展失衡的条件下，可以允许一定时期内存在差距，但任何时候都不能动摇统一制度的目标和扭曲通向目标的路径，在深化改革中不仅不能屈从地区差距、放任地区分割，而且应当尽可能地通过社会保障制度的统一来促使公共资源得到更为公正的配置，让社会保障成为缩小地区差距、实现地区协同发展的重要手段。(27)中央政府应当担负起做好顶层设计、推动社保立法、合理配置资源、维护制度统一的重大责任。
    4.坚持以共享为基石，实行多元主体共建共治。中国已经确立了共享发展的新理念，它是对以往单纯强调鼓励部分人先富起来的矫正，更是完善国家治理体系和社会保障制度的基石。在社会保障改革中，如果动摇共享之根基和互助共济之根本，必定导致制度异化，但若要实现这一制度可持续发展，又须在政府主导下，充分调动各方积极性，让各方主体参与共建共治。一方面，法定社会保障是强制性共享机制，必须由政府主导，但完全由行政力量来建设必定损害相关主体的积极性，也易造成制度理性的丧失。当前的局面仍然是社会保障“政策出于行政部门、管理权在行政部门、经办权属于行政部门、监督权同样在行政部门，这种官设、官管、官办、官督型体制是典型的政府集权组织管理模式。”(28)未来必须真正站在国家治理的角度加以调整，其方向应当“是让立法机关、行政机关、司法机关与经办机构各司其职、各负其责。”(29)同时，还应当让代表不同群体利益的工会、雇主组织、残联等参与制度设计、监督制度运行。只有这样，才能确保各方主体有效地参与共建共治，这是维护制度理性发展的重要条件。另一方面，慈善与互助是自愿性共享机制，同样需要大力发展。但现实情形却是对市场力量利用不够，对慈善事业重视不足，值得维系的家庭保障与邻里及亲友互助的传统在持续弱化，计划经济时代曾经起过重大作用的单位保障制几乎被摒弃，值得肯定的自力更生与生产自救传统亦走向式微，这已经影响到了社会保障体系的未来发展。(30)因此，加快发展慈善组织，用相关制度来维系家庭保障与民间互助传统，促进机构福利正常发展，鼓励城乡居民提升防范风险与自我保障的能力，应当成为社会保障制度与国家治理发展的重要方向。
    5.重塑高效率的运行机制。鉴于社会结构、家庭结构、人口年龄结构及就业形态都在深刻变化，个性化的福利诉求不断增长，重塑社会保障运行机制势在必行。一是亟待合理利用市场主体与社会组织分担相应之责，以便适应公众自主选择意识的提升。如尽快完善公共资源购买服务机制，推进社会保险经办机构法人化，让官办福利机构(如福利院、敬老院等)走向社会化，将社会救助从由基层政权代办转向专业社会组织专责经办，以促使政府主导与市场、社会及家庭参与社会保障建设有机地联动起来。二是充分利用日益发达的互联网、大数据等信息技术，提升制度运行的预测、预警与监控能力。三是增强经办机制的灵活性。如适应新业态与流动性，针对灵活就业者，在社会保险方面允许按年或季缴费，实行本地缴费与异地缴费、柜台缴费与网络(如手机)缴费并行，在社会保险待遇方面实行本地享有与异地享有并行、连续计算与分段计算并用。四是建立科学的评估机制。包括社会保障政策评估机制、制度运行风险评估机制、项目实施效果评估机制等，并接受社会监督。
    

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