(2)旅游治理范式
随着旅游业发展模式的不断转变,在旅游业整体从规划开发进入企业管理时期,“治理”概念被引入到旅游研究之中,并逐渐成为当前旅游研究的一个重要课题。目前鲜有学者能很好地界定“旅游治理”的定义,学界普遍认为,只要进入旅游体系,旅游治理的概念无处不在,包括星级饭店评定、景区质量动态考核、旅游规划。
就旅游治理范式的分类而言,既有研究主要是从治理的三个维度予以考察。Yim King et al.(2015)认为,治理的三个维度提出了六种现代旅游治理体制,结合国内一些学者的研究成果,旅游治理范式与政府角色描述如表1所示。
根据表1的直观描述可知,基于治理观的六类基本范式,学者们确定为世界上一般旅游体制的框架,它排除了行政管理里与旅游管理关系不大的“福利范式”(Pierre,1999;Digaetano and Strom,2003)。
首先,经济建设型为体制范式的最原始模式,社会崇拜型是政府作用最少的成熟模式,前者相信精英,后者把权利交还给大众。这些范式不一定会逐步发生,某些旅游目的地城市由于特殊性能够直接跳过某种体制范式,同时一个地区可能同时存在几种旅游范式。
经济建设型(Pro-growth Model)故名思议是以当地经济增长为政策目标,公共和私营部门合作,政府与商界精英呈现合伙关系。政府在其中扮演至关重要的角色,主动扮演经营者、合作者、推动者角色。守夜人型(Clientelist Model)又称保护主义治理模式,政治家和高级政府官员是强大的把关人,或经济学里的守夜人,这些恩庇者(Patron)提供追随者(Client)所需的特殊资源。政府被动地起作用,随发展需要而对资源进行引导性使用。
企业管理型(Management Model)通过把私有企业管理模式引进公共政府治理,从而提高公共服务效率,如政府把服务承包给私营企业、采用绩效评估公共服务。这种治理模式的互动规则是合同与客户,这里的政府是一个管理员,他的主要目的是确定政策目标、管理合同。
社团模式(Corporatist Model)又称合作主义模式,是一种原始阶段的合作,公共决策主要由代表不同利益的社团、法团执行,政府、雇主、商贸协会、其它利益集团是主要决策者,虽然这种模式承诺了民主参与,主要的行动原则是协商与商议,政府在协商各利益集团关系时,仍然试图保留一定自治。这里,政府主要目标是维持成员间的平等与资源分配时的公正,承担协调者的职责。如果社团间的博弈使得各社团失衡,政府则强硬扮演调控人,避免团体占用过多资源、预防其对当地经济造成破坏性影响。
多元政体型(Pluralist Governance Model)以激烈竞争为特点,关键角色是政治家、民间利益集团。可能由于争夺资源,及共同决定一地之策的原因,这种模式的政策目标旨在促进民主化的实现,并通过讨价还价的谈判与交互审议促进利益平衡。政府在这里只是一个中介,根据各集团的需要安排不同差事,在各种利益冲突里通过仲裁保持自治。
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社会崇拜型或称民粹主义模式(Populist Model)是当社会倾向于诉诸草根制定和实施政策议程时就会出现这种治理,其关键角色是社会活动家和政治家,目标在于扩大自治的社会范围。这种自治的交互方式主要为非正式制度(如社会规范与传统)。政府作为重大项目的促进者,促进制度的民主进程、寻求建立相关利益者的共识。值得注意的是,这些制度范式需要保持一定的度,不能过犹不及,如守夜人型政府过度保护本地资源(极有可能发生),就会带来地方保护主义,不利于外来企业投资、不利于本地旅游供给侧改革;社会崇拜过度时(时有发生),好心的民众可能会被煽动去做阻碍地方旅游发展的坏事,香港的占中事件就是一些好心人集中在一起办了件大坏事。
事实上,旅游治理过程中,各级、各地旅游局并不是唯一的官方治理主体,其它类别的政府组织,如铁路局集团、航空局、商务部、国务院办公室也制定了一些重大的旅游政策法规。在不同时期,旅游治理范式也有不同的组合,政府推动不同模式的良性结合。作为一个隐性概念,旅游治理范式外化为旅游管理制度,它提出了政府和社会对旅游业的规范,这种规范随着历史而演变。