从旅游管理到旅游治理——中国旅游管理体制改革与政府角色扮演逻辑

    四、产业转型期体质创新与政府角色调整建议
    文章在描述旅游治理框架与旅游体制演变时，也对不同旅游时期的新政策及政府的重大作用进行了探讨，因为旅游政策、旅游行政机构、旅游法规是三位一体的，论此涉彼。三者是否对全社会与全行业有着良性的规范与引导作用，并且重视旅游政策法规的实施，是研究旅游管理体系的出发点，也是政府作用能否实现的基础。
    政府角色要考虑旅游产业发展的时代背景，政策是政府(旅游行政机构)作用的直接表现。考虑到市场发展的诸多影响要素，政府制定旅游政策的目的不在于拉长市场失灵与市场完美运行的特殊时期，而在于缩短特殊时期。除了外事接待、SARS、“一带一路”等特殊时期以外，中国旅游发展经历了五个阶段，1990-2015时期，基本与国家五年计划吻合，呈现了经济建设、经济保护(守夜人)、企业管理、社团组织、多元政体、社会崇拜等治理范式不同的组合。近25年，中国的旅游管理体制从旅游行政管理演化到旅游大众治理，同时又有回归到以政府为主导的旅游行政管理的迹象，这里政府对产业作用呈现一张一弛的变化。
    旅游管理机构是继续专注治理休闲旅游还是承担原商务部门的会展管理职能，甚至拓展到规划部门的城市规划功能，这是各级旅游行政部门需要思考的重大战略问题。从领跑商务旅游的德国、新加坡、香港、上海、北京、杭州、厦门等地经验来看，发达地区设置展览协会、会奖旅游组织、会展旅游局等专职旅游行政部门是未来的趋势。而规划部门与展览旅游局的紧密合作，也是做好全域旅游的内在动力。
    旅游政策应服务于社会与行业，最关键在于其服务社会的力度。对于影响到社会大众的旅游政策与法规，行政部门应该充分考虑公众在旅游治理中的作用。从2016年旅游局征求《旅行社新条例》的意见稿看，政府继续推动旅游公众治理，另外中国民用航空局也就“飞机上使用手机等‘空闹惩罚’新规”征集邮箱反馈意见。然而，这种公众参与方式尚不够人性化，平台不完善，应设计调查网页进行有效参与(如设置“同意-无意见-反对”)，或者在邮箱参与的基础上把参与时间从当前的30天延长到90天以上，最后可以把两种方式收集的结果进行综合考量。
    旅游政策也得服务于国策发展，“一带一路”旅游外交政策可引导中国商务旅行稳定发展，符合会展旅游业前期阶段“政府主导”的特征；但是，旅游外交政策与休闲旅游业整体发展趋势冲突，各地、各级需要考虑“一带一路”政策在旅游业层面的推广。
    我国的休闲旅游业进入全民旅游的大旅游时代，因而引导公众参与旅游决策势在必行。旅游业作为第三产业的支柱产业，在整个国民经济中都发挥着重要的作用，同时对其他国家的服务贸易额起到了很大的贡献。促进旅游业的可持续发展是整个国民经济发展的需要，结合我国经济的发展现状以及中国旅游业的历史教训，改变大旅游业的政策宗旨是大势所趋。因此，建立起适合我国公众的人性化参与平台，既关系到旅游政策是否起到社会规范作用，同时又对国民经济的发展起着重要的促进作用。
    我国商务旅行的发展有着特殊的情况，主要以会展旅游产品为主，因为起步晚、发展快，诸多政府部门的非理性介入及不作为给我国以城市为中心的会展旅游的发展带来了不利的影响。强化对会展旅游的认识、加大旅游行政机构的改革，规范政府在旅游业新时期的行为，借鉴自己休闲旅游发展的历史经验教训，制定符合发展需要的行业政策与标准，用这些举措来规范我国会展旅游业发展及城市功能布局，只有这样才能让我国的会展旅游业发展更加全面化，也唯有此才能进一步发挥旅游业在我国国民经济中的作用，提高旅游业在国际贸易服务中的贡献。
    文章遵循旅游管理体制研究的框架，以“治理”为框架，从政治、政体、政策三个维度进行规范分析，首次研究旅游管理体制范式，为旅游管理体制研究提供一种新的角度与规范的研究方法。
    纵观历史上政府出台的重大旅游政策、政府角色的变迁和中国旅游治理范式演变，发现中国的旅游管理体制从旅游行政管理演化到旅游大众治理，同时又有回归到以政府主导的旅游管理的迹象。各地政府正积极把“局”改“委”，加强旅游市场调控作用、突出政府管制与调控角色。
    文章指出，旅游局“局”改“委”的进程基本符合中国旅游市场的供给侧改革要求，且符合旅游成熟期政府加大监管与调控角色的历史规律。旅游与会展发展成熟的目的地，尤其是符合“全域旅游示范中心”要求的地方有必要加大旅游主管部门的协调能力，成立“旅游发展委员会”，改变“小马拉大车”、“众马拉车”困境。然而，对于有关机构改革的热议，文章虽然给予了一定的支持理由，但缺乏旅游机构改革的定量数据与深度案例分析支持论断，未来研究可以朝着这个方向进行深入探索。
        （原文刊于《技术经济与管理研究》(太原)2017年第5期）
    

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