郑各庄村的寓言

    不过，转国有的程序数年前就已启动，但手续迟迟没办下来。据财新记者了解，规划部门至今没有松口。一位北京市规委人士称，这些项目都是“未批先建”，而且大大突破了北京市规委所批的规划。
    农民自主和政府主导是两条城市化的道路，规划也许是这两条道路之间种种矛盾交织最多的领域。
    黄福水带领郑各庄走自主城市化道路，第一次突破性地主动出击，正是从制定规划开始的。
    早在1996年，认为改造村庄先要有规划的黄福水就花钱请专家绘制了《郑各庄村21世纪生态庄园》规划。它将郑各庄村村域规划出生活居住、科技产业、教育科研、旅游休闲、商业服务等五大功能，计划用20年的时间实现。“我们拿给上面看，他们笑说，你们实现得了吗?”郝玉增回忆称。
    这在当时是个创举。2008年《城乡规划法》实施之前，中国只有城市规划，乡村规划基本是个空白，也并未纳入有效监管。并且，农民自主规划、自行建设城镇的权利则至今缺乏法律依据。各级政府正是通过规划，将城市扩张待征的农村土地划入城市范围，主导、控制开发建设。根据《宪法》和《土地管理法》相关规定，城市土地属于国家。每一版土地利用规划和城市总体规划都会划定一个规划圈，被划入圈内就被认为是城市范围。
    在规划圈内，则要按照每年的行政计划，自上而下逐级释放土地利用指标，拟开发项目拿到土地指标，通过相关审批，才能最终上马。典型的流程是：划入城市或城镇规划圈，等待政府下达开发计划，被征地，给予通常远低于土地增值收益的补偿，然后土地不再属于农民所有，方才在法律意义上实现城市化。
    1996年，《郑各庄村21世纪生态庄园》规划出台时，郑各庄还没有被划进北京的城市总体规划圈。郑各庄一边马不停蹄搞建设，一边四处跑规划，希望这份蓝图获得官方承认。黄福水声称还请住建部专家给予了论证。
    直到2005年，北京完成城市总体规划修订，规划圈扩大至六环。以此为机，郑各庄在1996年版规划基础上完成的《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》，终获北京市规委批准。郑各庄成为北京极少数自己掌握了规划主动权的村庄。黄福水至今对跑规划之难心有余悸。不过，有北京市规委人士认为，郑各庄是自作主张先行建设，倒逼规委认可其规划。
    根据这份规划，村域内4331.3亩土地，除了保留73.5亩农业用地，大部分土地规划为集体建设用地即非农产业用地。如今，规划蓝图上，住宅板块、教育板块、科技板块等，按最初的设想已经成为现实。不过，在郑各庄南边，原来规划为工业用地、文化娱乐等的一个区块，已经成为宏福集团办公楼宏福大厦、温都水城、几个酒店等主要项目所在地。这些项目开工时也都没有走用地审批程序。而被拆的“水城御墅”地块原先是旧村庄，郑各庄做规划时未将这块地纳入，但在2003年前后，被北京划定为第N第绿隔区，该方案进入《北京市城市总体规划(2004-2020)》，和郑各庄的设想有了冲突。黄福水表示，对此并不知情，也未获告知。
    黄福水告诉财新记者，之所以没有走正当手续，是因为询问过相关人士，获知需要先从土地国有化做起，过程很漫长。“走国有征地的安贞心康医院从2003年着手办手续，十年过去了，还没最后弄完。”他认为，村庄调整规划并没有突破大类，具体用途应该与时俱进，产业要升级，“农民等不起”。他承认，直到遇到融资抵押问题，才不得不考虑办理产权证。
    但郑各庄的做法被前述北京市规委人士认为， “自由度太大了”。“酒店项目有的把容积率从1.5调到了3.0、4.0，郑各庄是温榆河畔生态涵养区，不该建那么高的建筑。”他表示，规委没法认可，一时很难找到大家都能接受的解决方案。一位北京国土系统人士告诉财新记者， “一开始不愿走正常手续，到后来补办就很难。违法成本高，才是合理的”。
    

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