郑各庄村的寓言

    不过，在一些专家看来，中国城乡二元的土地制度、行政主导的规划体系，已经使如郑各庄等许多农民自主建设处于违法与被违法纠缠的灰色状态。
    依据前述法律相关规定，郑各庄一旦规划获批，进了“圈”，就相应丧失了自己开发建设的权利，不能再以办乡镇企业申请集体占地方式拿到合法的用地手续，而要等待政府开发。监管部门的认识并不一致。“实践操作中只要规范申请，还是可以批。”前述北京国土系统人士告诉财新记者。但前述北京市规委人士则称，“不能办了。基础设施等都是政府投资，如果允许集体占地，又不交税，郑各庄就是小集体占大集体便宜。”而开发房地产更不可能获许。
    在现有法律制度框架下，郑各庄的规划诉求和监管部门的行政门槛之间的矛盾很难弥合。中国社会科学院城市发展与环境研究所所长助理宋迎昌等人，在前述昌平区规划分局集体建设用地利用课题报告中提出，中国的规划体系是一种城乡二元结构思维定势下不平等的体系，较多地考虑了上级政府的意志，维护了上级政府、城市中心区和昌平新城的利益，让农民承担了较多的社会责任，如基本农田保护、生态绿化用地保护等。农民被规划牵着鼻子走，成为城市化的被改造者，被动适应城市化。
    宋迎昌参与了北京市土地利用总体规划编制。他表示，村庄、农民在规划制定过程中是缺乏话语权和知情权的。原国家土地管理局规划司副司长郑振源认为，建立与市场经济相洽的、公众参与的规划制定和调整制度，正是新土改要解决的问题。
    路径依赖
    就在郑各庄为获取一张国有土地证奔走之际，4月，北京传来消息，海淀区东升镇主导、在镇集体所有土地上建成的东升科技园以11栋农村集体土地上建设的楼房和其他房产作抵押，获得民生银行5亿元贷款授信。
    “能否抵押贷款，或能否往下推进，还是未知。如果能行，我们也愿意走这个途径。”黄福水称。
    突破口来自于2013年初，北京市住建委颁布了《关于开展市集体建设用地范围内房屋登记试点工作的通知》，决定在海淀区、平谷区、大兴区开展试点，这是一项全国很多地方都开展的确权登记工作。据悉，北京市住建委在制定此项政策时，将大兴区西红门工业大院等城中村改造项目也纳入考量。
    在北京2010年正式启动的50个城中村改造中，由于一些村庄许多土地要恢复为绿隔，传统征地模式难以平衡资金，北京创新推出了政府主导下、集体自我改造、给农民留出集体产业用地的“北坞模式”。大兴区西红门工业大院改造也采取了政府主导下保留部分集体产业用地的模式。宋迎昌告诉财新记者，为了引入外部资金，又囿于集体土地不能交易的法律限制，北京市还提出“房、地”分离模式。
    参与西红门工业大院改造的北京市城市规划设计研究院工程师邢宗海撰文表示，调研发现，能否解决房屋产权保障，直接关系到园区能否吸引高端企业入驻。高端企业不愿意入驻集体建设用地的一个主要原因是缺少产权保障，也无法以资产抵押贷款，限制了企业扩大再生产，这是全市普遍性问题。上述政策的实质是希望做到产权的“房、地分离”，即土地产权归集体所有，而集体土地上的房屋产权可以归投资者所有。
    北京市住建委政策出台后，东升科技园以此为契机，率先办理11栋集体土地房屋的所有权证。今年上半年起，东升镇和多家金融机构接触，协商贷款事宜，最终和民生银行达成协议。《北京日报》报道，北京市国土局、海淀房管局等部门，还对集体建设用地房屋所有权证抵押流转可操作性做出确认，并出台了抵押登记的操作流程。
    

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