关于农村土地产权改革的若干认识与操作问题

    【摘 要】十八届三中全会就新一轮农村土地产权改革提出了若干新目标新举措，要求建立明晰的土地产权，使土地可交易可抵押，赋予农民更多土地财产权。改革的方向已经指明，但难点仍旧存在，集中在认识与操作两个层面。在认识上，要进一步淡化土地产权的意识形态色彩，重新认识产权设置的功能，明细“产”与“权”的技术性联系，将产权转化为一个技术性概念。在操作方面，要区分发达地区与广大农区，分类推进农村集体土地产权改革;要从内涵明确、利用规划、用途管制、小产权房等具体环节、问题入手，解决好集体经营性建设用地入市难题。
    【关键词】土地产权；产权改革；改革举措
    早在5年前的中共十七届三中全会上，已经提出了很积极的农村经济体制改革方案:一是要调整“统分结合的双层经营体制”，使集体经济这个层次向农民合作社转变;二是明晰土地产权，实现农民的土地承包经营权长久不变；三是建立城乡统一的建设用地市场。这三项改革意见如果落实，其意义不可估量。但是，在过去 5 年里，国家一直没有出台具体的改革方案，有的内容作了一点试点工作，也没有总结推广。十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利”，实际上主要指明晰土地产权，使土地可交易，而可交易是可抵押的前提。已有的调查表明，明晰土地产权很难一蹴而就。改革的难点有认识问题，也有操作问题。本文拟对此作一讨论，并提出克服难点的个人意见。
    一、产权:由意识形态概念转变为技术性概念
    1、重新认识产权设置的功能
    在过去很长的时期内，我们紧紧地把产权制度设置的功能与意识形态捆绑在一起，束缚了我们的思想，妨碍了我们搞活经济体制的手脚。这个局面必须打破。
    意识形态是执政党的一整套合法性认识规范，这种认识规范必须得到民众的认同才有效力。多年的实践证明，由民众认同的合法性认识规范主要与结果有关，而不是与手段有关。邓小平先生深得此中三昧，提出了著名的“猫论”，但我们没有真正领会他的思想，突出的表现便是对与产权相关问题的不求甚解。
    成功的政治团体应该在效率、平等及社会稳定诸方面求得增益，并找到一个大体适当的、动态的平衡点。这应该是意识形态的核心所在。如果把某种达成此目标的手段看作意识形态的要素，不仅徒增体制僵化，还使利益集团关系变得凝固，产生失去民心的风险。
    产权理论研究表明，产权关系的类型与经济发展的技术类型有密切关系。例如，在农耕文明时期，土地产权不仅满足私人物品生产的需要，还要满足公共品供给的需要，所以，无论东方还是西方，除了无人、少人的土地由君主所有外，一般的耕地都有可能划出一部分做“公地”。进入工业文明时期后，政治家有了解决公共品供给问题的新手段，创立了公共财政，一般不再会将可耕地划出一部分作为“公地”来满足社会的公共品需求。现代社会可以有公地，但它不会是可耕地。如果哪一个国家将耕地拿来满足公共需求，意味着这个国家还处于农耕文明时期，或者意味着这个国家的产权制度设置不合理。大量类似的历史逻辑表明，我们只需要把产权设置看做一个自然的技术性的问题即可。一定的产权当然对社会平等有影响，但人为地大规模否定在历史上长期存在的产权关系，常常不能增进平等，反而导致效率的巨大损失。
    2、“产”与“权”结合的机理
    即使把产权设置看作一种技术性事件，也需要知道其中“产”与“权”的技术性联系。
    首先，因为“产”是一个渐变的谱系，“权”也会与之相适应，有某种过渡性或渐变性。任何一项经济活动，只要“外部性”很小，即只要其私人利益和公共利益不发生明显冲突，就可认定其有私人属性，相反，则可认定其有公共属性。实践中，虽然这两种属性是“渐变的谱系”，并没有严格的界限，但不能由此认为无法进行制度设计。这要求我们的产权设置不能走极端。在竞争性领域，不同情形下的竞争性会有差异;在公共性领域，不同具体方面的公共性也会有差异，这就决定了“权”的设置要具体化。即使一项经济活动有公共性，也不一定要搞共同共有产权。政府可以设置私人产权，而通过类似用途管制的办法，对私人产权进行分割或约束。在市场经济发达国家，这很普遍。
    其次，在私人物品生产的竞争性领域，一般奉行竞争性的“要素分配原则”，出资者得利润，出力者得工资，献地者得地租。在这里，与“产”所匹配的是“独占权”。任何要素都没有投入的人士，不能直接获得报酬;如果他的生存成了公共性问题，则要由公共部门加以解决。违反了这样的原则，任何一个社会都将掉入低效率陷阱。中国农村的传统集体经济之所以要改革，盖因为这个制度将一种“集体成员权”看作获取收益的依据，而这个成员权又与“户口”相联系。这是中国农村各种乱象的总根源。
    第三，在公共品生产服务领域，一般奉行“普惠分配原则”，只要一个人生活于某个社区，社区的公共品就应对他平等提供。在这里，与“产”所匹配的是“平等权”。一个社会如果没有了这一条，就不会和谐。偏偏我们国家又普遍地违反这一原则。大量农民进入各类城市后，因为随身没有携带户籍，他们即使是某地的常住居民，也没有基本的平等获取公共品的权利。这是中国城市各种乱象的主要根源。

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