关于农村土地产权改革的若干认识与操作问题

    
    对于这类发达地区，集体土地资产及其附属设施在经营中遇到一些法律障碍。例如:根据现行政策法规，集体经济组织资产不能确权到个人名下，而在推动集体经济组织市场化改制过程中，该规定与《公司法》存在抵触;《公司法》规定股东人数不得超过 200 人，但集体经济组织成员股东总数普遍超过200 人;按《公司法》规定，新成立公司的货币出资不能低于注册资本的 30%。另外，根据现行规定，集体经济组织变更为公司、集体资产变更登记至公司名下，将被视为资产交易过程，需缴纳 33． 6% 的税费。集体经济组织市场化后的运营所得，需缴纳约23% 的综合税费。这些问题如何解决?
    依照笔者意见，为避免上述问题，先在“集体经济”框架下改革，即不建立公司，可在建立“股份交易平台”以后，允许农户的股份进行交易，待股权适当集中以后，可转化为 3类组织，一是农民专业合作社，二是农业公司，三是非农业资产经营公司，前两类都可寻求减税、免税优惠。在这个改革举措中，“股份交易平台”的建立要十分慎重，防止农户的股份被廉价收购。一些地方若要实行这项改革，必须认真论证方案，广泛听取各方面意见，不可贸然出台改革措施。
    此外，发达地区现有集体土地的最高出租年限与国有土地基本一样，即工业用地最高可出租 50年，商业用地最高可出租40 年，但《合同法》却规定，合同租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。这里也遇到法律障碍。笔者的意见是:第一，农用地租期 20 年基本不影响投资者信心，不必担心 20 年期限太短。第二，按中央新的精神，“承包经营权”可以转让或交易，即使这种交易只涉及“经营权”而不涉及“承包权”，也意味着经营权可以更长一些，这就避开了“租期”问题。但这个改革事关重大，要小心从事。笔者建议在改革初期例如 3年内，限定这种交易在五分之一以下。交易过程也要规范、透明。现在已经按 40 年期限出租的土地，虽然有问题，但不属于非法。租约双方可订立补充协议，约定 20 到期后，如果任何一方提出变动租约对对方造成损失，应予某种赔偿，将赔偿事项约定明确。这样可增加投资者信心。
    三、关于集体经营性建设用地“入市”的改革操作问题
    中共十八届三中全会的《决定》“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”落实这项改革举措会有一定难度，其中包括操作上的难题。落实《决定》的要求，需要把握以下几个问题。
    1、实践中如何把握“农村集体经营性建设用地”内涵，并不容易。按说农民的宅基地不是经营性建设用地，但实践中宅基地很有可能转变为经营性建设用地。一个村庄，扣除掉农户的宅基地，其余村庄占地都可以被看做经营性建设用地，其中包括原乡镇企业占地与一些连片的废弃地。村庄合并后，村庄的一部分公用土地也会转变为经营性建设用地。但在有的地方，农户把自己的宅基地“送”给集体，集体也就把它当作经营性建设用地了。因此，与宅基地犬牙交错的所谓经营性建设用地单独开发并不好，统筹规划利用会更好一些。
    2、中央政府的规划不可能管到一个村的建设，可行的办法是由地方政府，特别是县级以下的政府负责集体建设用地利用规划。但规划权下沉后可能会有两个问题，一是盲目将辖区内的村庄占地都列入商业开发范围，充其量会要求村集体划定一定比例的土地做公共设施，这会骤然增加地方的建设用地供应。二是另一个极端，地方政府或为了维持自己高位运行的土地存量的价格，拿规划做门槛，不允许集体建设用地入市。这两种极端情形都要克服，克服的办法是加强村庄建设用地利用规划与城乡总体规划的衔接，并促进规划的民主化与法治化。为此，中央政府应出台一般性指导意见。
    3、怎样在“规划与用途管制的前提下”考虑集体建设用地的开发。土地的用途管制是必要的，但也要防止这种管制手段成为集体建设用地入市高企难降的门槛。防止此种情形发生的办法，需要中央政府从合理的土地用途管制体制的设计开始。一些基层政府用零敲碎打的办法一点一点蚕食基本农田。中央政府可以考虑在全国划定农业保护区，采取一系列技术性措施，如连续大面积划定、改变行政管理层次等，克服目前基本农田保护办法的很多弊端。与此同时，对于农业保护区以外的土地，可以看做允许作为非农产业开发的土地，交给地方管理，中央不再干预，更不再进行指标控制。有了这个制度，便可以考虑将农业保护区之外的全部集体建设用地推向市场，不需要区分经营性建设用地与农户宅基地。至于农业保护区之内的非农用地，也不必强令其使用者离开后复垦;如果想把它尽快变成农地，可以考虑用政策引导的办法，给当事人合理补偿，使其自愿迁出保护区，复垦其原来住房占地。
    4、如何看待小产权房问题。三中全会结束不久，国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅发出紧急通知，要求各地全面、正确领会党的十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等改革措施，坚决遏制最近一些地方出现的违法建设、违法销售“小产权房”问题。人们似乎感到某种声音的不一致。笔者以为需要对两部委给予理解。
    按照新一届中共中央全会关于全面深化改革的决定意见，如果改革措施到位，特别是决定未提到的一些必要的配套改革措施也能出台，今后我国再不会有所谓小产权房这样奇怪的事情。换句话说，在当下解决小产权房问题的条件并不具备;什么时候能具备条件，又不很确定。这个时间空挡如何执行政策，是令人纠结的难题。但有时候最好的就是现成的，所以，就在中央全会闭幕不久，国务院两大部再次连通主流媒体开始了新一轮打击小产权房建售行为的行动。当然，这不意味着政府面临的问题就此得以解决。民众尚有困惑，官员也应该想得更多。
    对于土地资源，现代法治国家都会有规划管理与用途管制。多数情况下，这种管理不会与民众意愿、市场作用发生大的冲突。因为具体的土地利用规划会是地方法规或社区民众契约，民众对规划制定的参与度很高，所以最后的规划不容易逆袭民众意愿。又因为这些法治国家的开放度通常很高，农地价格与城市扩张时边缘地带的建设用地的价格不会差别很大，政府部门或建设商通常用“交易”的办法解决地权转移问题，彼此之间按“价格”结算，不需要因“补偿”而扯皮，市场大抵会发生作用。通常，随着经济发展，只要建筑用地价格上涨，农地价格也会上涨，平衡点是存在的，国人所纠结的“价差如何分配”问题，在先进法治国家不会是大问题。令人遗憾的是，这种和谐在我们这里不存在。如果新一届中共中央全会的改革建议能系统落实，我们就朝着这种和谐进了一大步，届时所谓小产权房问题也将不复存在。
    不能说购买小产权房行为当中没有投机因素，但这种投机行为决不比其他领域的投机行为更荒诞。其中的所谓违法情节也要正确对待。在我国，土地规划不是法律;政府方面也经常违反规划，通常用“调规”的办法解决问题。
    百姓购买小产权房与其他的投机行为一样，这里的确有利差问题，但也有风险。当年股票市场的全流通改革出台前，有人把股票低价卖了，有人则攥着不卖，两者收益是冰火两重天，难道政府要对这两者的收益或亏损拉平补齐? 所以，不要过分指责买房人的行为。
    难题是作为存量的小产权房怎么处理? 这的确考验政府的理念与执政能力。可以对一部分利用农村集体建设用地建立的小产权房搞“半合法化”，即限制小产权房主人的交易权，只给其发放“住房使用证”，而不是住房所有权证。总体上，要充分考虑历史因素，对存量小产权房问题慎重对待。除非严重危害社区公共利益的小产权房项目，对一般利用农村集体建设用地建立的小产权房不可能也不应该一拆了之。对于极少量的不能用“调规”办法处理的小产权房问题，如果确实必须拆房，也要走法律途径，防止利益集团借国家政策为自己谋利。当下要尽快出台改革措施，建立新的土地规划与土地用途管理体制，使得今后依靠制度来保证不再出现小产权房问题。在中央的具体改革意见还没有出台前，应禁止新的小产权房建设、出售。要告诉广大基层干部和农民群众，最终通过改革会形成新的局面，能让大家共享改革红利。在过渡期内，全体党员干部要注意执行现在的政策，听从改革部署，不给改革出难题。
    （中国社会科学院农村发展研究所供稿）

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