全球化与政府规模：望远镜视角下的新发现（国家自科基金）

    全球化带来的商品和生产要素跨地区流通，以及制度与文化的接轨和融合，是否会改变政府与市场的边界？或者说，在不断加快、加深的全球化进程中，是大政府的社会更能适应，还是小政府更有效率？对于这一问题的解答，不仅有助于更好地理解开放经济的运行机理，更为重要的是其突出的现实意义——更全面和准确地认识、评估开放政策的利弊，为中国等发展中国家科学应对经济开放等带来的影响和冲击提供依据。尽管在理论与现实中都很重要，但全球化对政府规模到底有何影响，答案却并非一目了然。其主要原因是多种作用机制的同时存在，以及现有研究所用数据的时间跨度较短。因此，为了对上述问题进行科学研究，需要充分考虑在不同历史阶段下全球化对政府规模的不同影响机制。基于上述认识，《经济开放与政府规模：来自历史的新发现（1850～2009）》一文得到了国家自然科学基金重点项目“全球价值链与中国贸易竞争力研究”（批准号：71433002）和国家自然科学基金青年项目“中国政府间转移支付的效应研究：理论、实证分析与政策含义”（批准号：71003059）的资助）借助经济史的研究方法，从理论和经验两方面深入分析了19世纪中叶以来两次不同背景的经济全球化对政府规模的影响，以期更好地理解政府扩张等现实问题。
    全球化主要通过“效率效应”和“补偿效应”两种机制影响政府规模。所谓“效率效应”，着眼于全球化对政府公共服务供给的影响。经济开放等措施伴随着关税等贸易壁垒的减弱或消除，导致政府的收入增长受到限制，影响了政府提供公共服务的能力，进而抑制了政府扩张。与“效率效应”不同，“补偿效应”强调全球化对公共服务需求的影响。随着经济、社会日益开放，国际市场带来的外部风险不仅导致国内市场更频繁地波动，还可能诱发社会潜在的分裂。为了应对开放对国内市场造成的负面冲击，政府需要承担起“社会安全网”的责任，面向全社会建立社会保障体系，对受到自由贸易冲击的阶层进行转移支付等。此时，全球化唤醒了政府通过公共服务补偿社会的职能，因此会促进政府规模的扩大。由于同时存在“效率效应”与“补偿效应”，且作用方向相反，全球化对政府规模的影响是不确定的，这是导致已有研究得到看似迥异结论的主要原因。
    通过建立一个包含代表性消费者、厂商和政府的一般化的理论模型，本文将“效率效应”与“补偿效应”置于一个统一的分析框架下。理论分析发现：政府职能、贸易关税弹性和关税税率等是决定全球化如何影响政府规模的关键因素。政府的“社会安全网”职能越强，全球化越可能对政府规模产生正向影响（此即“补偿效应”）；贸易关税弹性越小、关税税率越高，全球化越可能对政府规模产生负向影响（此即“效率效应”）。以此为基础，结合1850年以来全球化和政府职能演变的史实，本文提出了3个有待实证检验的假说：
    假说1：一战前，经济开放对政府规模的影响是负向的，即开放度上升导致政府规模收缩。19世纪中叶至一战前（1850-1913年），全球贸易主要发生在欧洲国家及其殖民地。这一时期，在欧洲主要国家，一方面，自由主义经济思潮占据主导地位，政府多在经济中扮演“守夜人”角色，较少直接干预经济发展和社会生活。而且，经济发展和居民收入也尚未达到二战之后的高水平，社会各界对“社会安全网”的认识和需求也比较有限。因此，尽管经济开放带来了外部风险，并导致国内经济波动和收入差距扩大等一系列问题，但现代社会保障体系在绝大多数国家并未形成。另一方面，当时各国间的商品贸易以农产品、矿产品与简单制造品等初级产品为主，贸易额对关税税率的变动缺乏弹性。而且，这一阶段各国关税税率较高、关税的地位也较高。因此，在这一时期，“效率效应”占优于“补偿效应”。
    假说2：二战后，经济开放对政府规模的影响是正向的，即开放度上升促使政府规模扩张。20世纪上半叶兴起的凯恩斯主义以及之后的福利国家理论等，主张政府干预经济，国家干预经济的思潮随之开始流行，以其为基础的混合经济制度在发达国家与新兴国家中被广泛采用。在这一体制下，应对市场波动和社会不稳定，成为政府的重要职能。尤其是20世纪50年代以来，随着各国经济加速发展和居民收入水平的持续提高，现代社会保障体系（主要是养老保险和医疗保险等）在全球范围内快速推广，加速了政府职能的转变。与此同时，二战后，一方面商品贸易结构不断升级，工业制成品与高科技产品在国际贸易中占据越来越大的比重；另一方面，国际贸易网络日益多元化，一国或地区选择贸易伙伴的自主权和自由度不断提高。上述两方面因素导致贸易关税弹性增大。而且，二战后，关税税率以及关税的地位不断下降。这些变化导致“补偿效应”作用增强，并抑制了“效率效应”。
    假说3：20世纪80年代以来，在OECD国家，经济开放对政府规模的正向影响开始减弱，乃至转为负向影响。值得注意的是，进入20世纪80年代，受石油危机拖累经济增长、后工业化时代失业率持续上升等因素的影响，新自由主义在市场经济比较发达的OECD国家（主要是北欧国家、智利、英国和美国等）开始抬头。这些国家的政府使用各种手段，推行社会保障制度的市场化改革。这导致在上述国家，政府的“保育员”角色开始淡化，“补偿效应”的作用随之减弱。
    我们发现，在望远镜视角下——把研究的时间窗口拉长，已有文献提出的“效率效应”和“补偿效应”不再是非此即彼，而是交替发挥主要作用。其中，影响“补偿效应”的政府职能是关键因素，政府职能的变更可使经济开放对政府规模的影响发生方向性的转变，此即历史视角下全球化影响政府规模的主要机理。为了实证检验上述假说，我们使用固定效应模型和系统广义矩估计等计量方法，并利用1850-2009年的长时段跨国数据，实证分析了不同历史背景下全球化对政府规模的影响，实证结果有力地支持了上述3个假说。
    本文的发现为科学解读政府扩张等现实问题，提供了具有新的分析框架和经验证据。以近年来倍受关注的政府扩张问题（公共支出规模持续扩大）为例，已有研究从转移支付和市场扭曲等视角，做了很好的诠释。但根据本文的研究结论，我们认为其主要驱动力也可能是经济全球化的加速和中国政府将更多的公共支出用于民生领域。中央和地方政府不断加强社会保障和社会福利等方面的制度建设和资金投入、帮助各类市场主体更好地面对全球化带来的冲击和影响，推动了我国政府规模不断膨胀。针对政府扩张，不应一刀切地持否定态度，对于那些有助于中国经济和市场主体更好地融入全球化、更敢于参与国际竞争的支出增长，应给予制度支持，保证这类公共支出增长的持续性和平稳性。
    作为本文研究的补充，作者也从显微镜视角深入分析了政府扩张的财政基础，即通过现有税制产生的“价格效应”会放大政府间转移支付的“粘蝇纸效应”，进而导致政府规模的持续膨胀。相关研究成果发表在《管理世界》2015年第7期。