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会员注册内容提要：政府依靠土地优化资源配置，把土地作为调控经济的手段和形成政府收入的“生财”手段，本身并无问题，但由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位，我国“土地财政”呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置与财政分配事实上有所游离、基本格局中主要构成因素畸重畸轻的现状。本文从分析这一表现与引发的问题切入，分析财政制度供给不足的相关情况，提出应从制度建设入手，以地方税制度建设和地方阳光融资机制建设优化地方公共收入结构，完成现行“土地财政”格局的平稳优化转换，构建以保有环节税收为支柱的合理、规范和可持续的“土地生财”机制。
关键词：财政体制 “土地财政” 地方财政收入
近年来，在我国省以下地方政府层面，不同程度地出现了政府支出对于土地资源相关收益依赖偏重的现象，并在公众视野内形成了“土地财政”这样一种带有贬义的称呼。
其实从经济生活中的基本逻辑关系考察，“土地财政”问题所反映的如下各个环节的联结在框架上原本无可厚非：（1） 工业化和第三产业的发展，必然导致城市（镇）建成区的扩大；（2） 建成区的扩大必然涉及国家“征地”问题；（3）土地征为国有后，在开发环节上必然需要采用有偿出让使用权的方式，即“土地批租”方式；（4）“土地批租”的具体方式，最可匹配于市场经济客观要求的必然是公平竞争为取向的“招、拍、挂”等操作办法。在这几个方面，凡属技术层面的优化改进问题，都不足以动摇我们对其大框架的肯定。换言之，地方政府必然需要批地，以及必然需要取得批地收入，那么为什么在舆论上和社会心态上，会出现近乎“群起而攻之”的对“土地财政”的指责？也就是说，这个框架下出现了什么样的偏颇？造成偏颇的主要原因何在？今后应如何考虑纠偏？这些正是本文将主要讨论的问题。
从理论上说，土地作为基本的、稀缺的生产资料，所有权或使用权的占有者利用其参与社会经济活动并获得收益，是一种合理的经济行为；同样，政府作为公共产品（服务）的提供者，对于生产资料的交易、所得采取相应的税费措施，也属于以政控财、实现政府调控经济目的的合理内容。从法律框架看，我国实行土地公有制和土地用途管制制度，政府体系兼具土地资源管理的规划者、审批者、执行者乃至使用权的占有者等多重身份（权力并非集中于同一级或特定的某一政府），调控土地资源具有先天的强势地位。加之现阶段我国适逢城镇化、工业化高速发展阶段，土地作为政府配置资源手段的作用尤显重大。因此，无论是从经济理论上，还是从我国的法律规章上看，政府依靠土地优化资源配置，把土地作为调控经济的手段和形成政府收入的“生财”手段，本身并无问题。但是，由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位，我国“土地财政”呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置与财政分配事实上有所游离、基本格局中主要构成因素畸重畸轻的现状。这种出现严重偏颇的“土地财政”不具备可持续性，且在不断积累一些棘手的社会经济矛盾。
本文从分析“土地财政”畸重畸轻的表现与引发的问题切入，分析财政制度供给不足的相关情况，提出应平衡、规范土地生财秩序的命题，在认可土地生财的合理性的前提下，强调需要优化土地收入结构，而这又应主要依靠制度建设使“土地财政”回归中性内涵并加强相关事项科学化、精细化管理，求得地方“土地生财”机制长期可持续服务社会经济发展全局的有效制度安排。
一、近年“土地财政”伴随的畸重畸
轻格局及其矛盾问题
“土地财政”为人所诟病之处，首先在于地方政府过于依重土地批租收入。有畸重，便难免有畸轻，并产生矛盾和问题。
（一）土地收入占地方收入比重高、结构失衡
1．土地使用权交易环节出让收入规模独大。 现阶段我国政府的土地收入集中在地方的土地使用权交易环节，土地使用权出让收入规模巨大。按照相关规定，国有土地使用权出让环节的收入包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入和农业土地开发资金收入、新增建设用地土地有偿使用费等①。权威部门数据表明，“十一五”期间我国土地出让收入7万多亿元②。又根据相关法律法规，我国国有土地出让收入由市县人民政府征收管理，且从2007年1月1日起，国务院要求将全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，与一般预算分开核算，专款专用③。因此，土地出让收入的财力意义主要体现在地方政府④（特别是市县政府层面）。7万多亿元和“十一五”期间地方本级财政收入总和相比，比例约为0.5：1。2007-2010年，全国国有土地使用权出让收入和地方本级财政收入的比例从0.35：1上升到0.75：1；和地方公共财政收入的比例从0.18：1上升到0.41：1。见表1。这标志着对于地方政府而言，2007-2010年，土地出让收入（未扣除成本）和地方本级财政收入几乎相当，占到地方公共财政总收入的四分之一左右。
广义的土地收入统计数据，还应加上土地使用权交易、保有环节的所有税费。这样会放大土地收入数据，但是并没有改变土地出让收入占据绝对大头的结构特征。由于缺乏全国数据，仅以地方政府为例。除土地使用权出让收入外，市县政府土地直接收入还包括土地及其附属物交易保有环节的税费收入，间接还包括房地产业的税收收入（地方分成部分⑤）。这些收入都无法和土地出让收入相比。以西部某城市为例：土地收入总量中，土地使用权出让收入、土地税费收入（直接）、房地产业税收收入（间接，地方分成部分）的占比大致为7：1：2。
表1 2007-2010年我国土地使用权出让收入与地方财政收入的比例 单位：亿元
2．土地交易环节收入的规模巨大和税收收入规模较小之间不均衡。 和土地使用权交易环节土地出让收入的巨大规模相比，该环节的税收收入规模很小。目前，我国针对土地交易的税种主要是土地增值税、耕地占用税，还有土地及其附属物（即房产）交易环节的契税。此三项税收2010年合计4631.78亿⑥，和土地出让收入的比例为0.15：1，也就是三项税收之和仅相当于土地出让收入的15%。
3. 土地交易环节和保有环节的收入高度不均衡，土地出让收入形成政府收入⑦的表现形式为“一次性”。 交易环节土地出让收入独大，再加上交易环节的税费：土地增值税、耕地占用税，以及土地复垦费、耕地开垦费、城市基础设施配套费等收费，其特点都是一次性交纳。反观我国土地保有环节，则税费很低或无税。目前我国土地（及其附属物）上保有环节的税种只有房产税和城镇土地使用税，两税均只对经营性房屋征收，规模较小。房产税的税基是房产原值和房产租金收入，而且税基一定不变，没有重评税基的机制，个人所有非营业用的房产一律免征。城镇土地使用税的纳税人包括在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，但是各省、直辖市在执行细则中，对个人所有的居住房屋及院落用地，基本上都暂缓征收；其税基是土地占用面积，按照每平方米每年一定数额征收。两税规模均很小。
2010年我国房产税和城镇土地使用税收入合计为1898.08亿元，和土地出让收入加出让交易环节税费的比例是0.06：1，意味我国土地及其附属物上保有环节的收入只相当于交易环节土地收入的二十分之一强。土地交易环节和保有环节的收入极度不均衡，体现在形成政府收入的表现形式上就是特定地块对于“生财”的贡献是以一次性出卖使用权为主，40~70年间不再由该地块产生新的政府收入。这样，一旦演变到接近2010年深圳那种“无地可批”状况时，地方政府收入便将面临极大危机。
4．近年政府收入中土地使用权出让收入比例连年攀升、增长幅度远超税收收入。 从表2可以看出，2007年以来在我国政府收入中，土地使用权出让收入占比较高，增幅最快（平均为67%）。相反，作为市场经济国家最为倚重的、相对而言最为公平、稳定、规范的税收收入，占比却呈下降趋势，增幅（平均为17%）也远远不及土地使用权出让收入。
表2 2007~2010年我国政府收入结构及其比重（单位：亿元 %）
注：（1）2007~2009年数据直接引自《我国财政收入规模及国际比较》，来源于财政部简报，见财政部网站。（2）2010年社会保险基金收入来源：根据《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布的2010全年五项社会保险基金收入合计18823亿元减去财政补助2309.8亿元所得。（3）其他数据来源于财政部“2010年全国财政决算”专栏，见财政部网站。
（二）土地财政畸重畸轻格局引发的矛盾与问题
1．土地使用权出让收入独大、保有环节税制缺失，易助推地价房价双高，地方经济易被房地产市场“绑架”。 由于土地收入集中在土地及其附属物的交易环节，地方政府对“一次性”的土地出让收入预期很高，并往往要通过房产地价相互激励的攀爬高价来实现，客观上使得地方政府对于推高地价、房价具备足够的动力。加之土地及其附属物（即不动产）保有环节税制缺失，对于市场买方而言，一次出价几乎一劳永逸，无保有（持有）成本，购买意愿、投机意愿便十分强烈，更是成为助推地价房价的动力。在这些因素的综合作用下，房地产市场对于地方政府收入客观上形成了某种“绑架”效应：当市场流动性充裕、房地产交易活跃时，地方政府收入自然受益于高地价和高房价并继而会投入其支出来支持战略重点；而当楼市出现降温，土地交易冷清时，地方政府出于对收入的考虑，便面临巨大压力，甚至会采取政策性的救地市、救房市措施，如2008年一些地方就采取了购房补贴等办法扶持房地产市场及开发商。而在中央调控不利于房地产市场升温的情况下，地方政府和中央政府的博弈就难以避免，易出现调控效果耗损、政策效果大打折扣的现象。
2．“土地财政”并没有等幅提高政府“基本公共服务”能力，土地配置和财政分配很大程度上处于游离状态。 土地批租形成政府收入后，需在扣除成本补偿性支出和垫付必需的“七通一平”等前期开发费用后，方有一部分成为地方可统筹使用的财力。根据已有的全国地方土地出让收支的材料看，2007年以来，征地和拆迁补偿支出在土地支出中占比接近40%。此外，按照国家和各省、直辖市规定，土地出让收入还要按比例扣除规定计提项目，强制用于特定的补助被征地农民社保支出、廉租住房保障资金、教育基金等。这些计提项目在各省市执行的标准不完全相同，在全国的地方土地出让支出数据中也缺乏细致反映。从调研及内部粗算资料看，包括征地和拆迁补偿支出、规定计提项目、缴纳新增建设用地使用费、业务费以及土地初步整理等在内的必要成本支出要占到土地批租毛收入的70%-75%左右。即在相对规范管理的前提下，扣除成本和较多计提后，土地出让收入大约只有25%可以作为地方政府可支配财力中的“活钱”。在关于土地收益提取10%作为教育支出等规定实施后，这一比重还会降低。
但是，这部分财力对于地方市县政府并非会必然“增强基层政府提供公共服务能力”，因为土地的配置与所生之“财”和财政分配事实上往往处于游离状态。首先，这部分可用财力的收支大都是在公共财政框架之外管理。自土地“生财”的起点，从开发规划、审批、招拍挂到具体征收，大都不受财政制度框架约束，财政部门介入很有限。其次，从支出方向和重点上，土地资产由政府统一配置，受“GDP政绩观”和事权界限不清等因素的共同作用，多数市县政府在将其用于城市建设、社会事业发展、产业园区时，虽大都在国家法律规章认可范围之内，对于加速我国城镇化、工业化进程发挥了重要作用，但未必与地方财政本应突出的基本公共服务稳定挂钩，批租收入“活钱”部分的使用，即地方政府可自主支配灵活使用的土地之财部分，也往往主要是解决“发展问题”，搞投资，直接用于提高基本公共服务水平的支出内容少，改善民生的作用往往有限。从这个意义上说，舆论大有指责之意的“土地财政”，其实际内容有很大成分事实上是游离于财政分配的。 而且，在土地出让收入的地区分布上存在着很大差异。按照财政部汇总的《全国土地出让收支基本情况》（2009年）分地区看，全国土地出让收入约三分之二来自沿海省份。这一格局势必加剧地区间社会经济发展的不均衡和加剧政府财力上的不均衡，不利于基本公共服务均等化目标的落实。
3．“土地财政”在加大地方政府调控资源能力的同时，隐含对市场和经济秩序的一些扭曲式干扰与短期行为。 必须承认，“土地财政”对于补充地方财力，加速我国城市化工业化进程，促进区域经济发展，发挥了重要作用。“土地”和“不动产”可带来的丰厚收益，确实已经成为地方政府参与资源配置的主要能动手段。但其负面作用也比较明显，相应的配套体制和管理框架尚无法保证能够防止政府在运用土地资源中的越位行为（即使在政府性基金预算管理框架下，财力管理的规范性有所提高，但土地所生之财扣除成本补偿性支出和规定计提项目支出外，其支配权还是主要在地方政府领导决策人物）。土地可以去融资，去招商引资，在这些行为中，受不当“政绩观”的影响，不可避免发生某些短期行为对市场、对经济秩序的干预。以最近的新一轮产业转移而言，很多企业面向中西部多家政府进行一对多谈判，谁的优惠多，企业就最终选择哪里，而土地往往就是政府的最后筹码。特别是不规范的操作经常出现。国家要求“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”，但此类现象事实上屡禁不止，城市的几乎所有大投资、大项目背后都有土地的影子。另外，地方政府依靠土地收入构建“融资平台”借债、偿账广泛发生，巧立名目进行了大量融资。按照审计署审计结果，2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，比重达38%，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。
4．现行“土地财政”格局难以持续。 土地是最为典型的稀缺资源，在我国进入中等收入阶段“矛盾凸显期”后，其稀缺性在工业化、城市化开发中益愈突出，加之我国严格的耕地红线制度，国有建设用地的供应对应于需求必然越来越趋紧张，以土地出让收入独大的“土地财政”格局在地方辖区地皮的自然限制下，必然无法长久持续。加之“一次拿足”机制引发的短期行为和“单打一”凭借土地批租支持地方战略中的扭曲，都会对于某些业已抬头的社会矛盾火上浇油，增加社会生活中的“火药味”和“维稳”难度，形成发展进程难以为继的制约与威胁。
二、财税领域有效制度供给不足，是造成
“土地财政”畸重畸轻格局的重要原因
以上简要的考察已表明，“土地财政”绝不是单纯的“财政问题”。但是，财税领域的有效制度供给不足又确实是土地生财格局失衡及“土地财政”屡遭诟病的重要原因。总体上说，财政体制上存在地方事权与财力不匹配的问题，地方税体系建设有明显的缺位和滞后，地方政府信用无法实现“阳光融资”等，都和目前的“土地财政”现状高度关联。
（一）地方政府对于“土地财政”的依赖与财政体制相关
1．政府间支出责任划分不够明确，政府支出边界不清晰，公共服务相关的权责利制度安排不到位。 从1994年分税制管理体制改革以来，从中央到地方优化体制的内在逻辑是形成事权合理化基础上其与财权、财力的顺应关系。但目前事权的界定、支出责任的划分依然进步有限，政府和市场的边界不清晰，各级政府间的事权和支出责任不清晰。我国宪法和有关法律法规对各级政府的事权只作了原则性规定，政府间支出责任的具体划分缺乏法律依据。现行财政管理体制对各级政府的基础设施和基础产业建设、支持农业、文教科卫等事业发展方面的支出责任的划分尚不具体，实际执行中出现大量的交叉、重叠、错位问题。各地省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大，基础教育、医疗卫生等最基本的公共服务以及农业等法定支出主要由县乡政府提供，县乡支出责任偏大。因此，基本公共服务均等化的贯彻落实中相关的政府间权、责、利的制度安排并不到位。
2．专项转移支付无助于提高地方政府可支配财力，专项的配套要求过多却增加了地方财政支出压力。 我国转移支付制度建设已取得显著进展，但迄今专项转移支付仍占据很大比重。一方面专项转移支付并不形成地方政府的可支配财力，另一方面专项转移支付中所要求的地方专款配套过多，则加重了地方财政的负担。尤其在欠发达地区，“配套”要求其实是逼着地方弄虚作假和“刮地皮”，负面影响很大。中央级专款是贯彻中央层面的政策意图的重要方式，但是专款配套目前却缺乏规范的设计程序和统一政策，一些部门自行出台配套要求，迫使不少地方挤占正常财政支出，而一些中西部地区的基层财政不得不向银行和非金融机构借款配套，土地则成为抵押物。此外，中央或省级一些部门法律或法规，要求地方对农业、教育、科技、计划生育、社会保障、文体、卫生等有关支出要高于财政经常性收入的增长或达到财政支出的一定比例，肢解了地方政府的财政分配自主权，也影响了地方财政预算的统筹平衡。
3．省以下财政体制还不完善，分税制尚未贯通。 现行省以下财政体制存在一些明显需要改进的方面。一是省以下各级收入划分很不统一，五花八门复杂易变，影响了统一市场机制功能的发挥。目前，省以下分税制尚未贯通，在收入划分方面“因地而异”，不少地区仍然保留一些按企业隶属关系划分收入的做法，客观上影响了企业之间的公平竞争与生产要素的合理流动，不利于资源的合理配置和产业结构的优化。二是基层财政保障能力仍然较弱。2005年实施“三奖一补”政策后，形成了中央地方各级政府共同缓解县乡财政困难的机制，调动了县乡基层财政的积极性，基层财政困难有所缓解，但是，县乡财政总体支出水平仍然偏低，特别是随着近年一系列民生政策的出台和相关支出标准的提高，一些县乡的财力仍然捉襟见肘，基层政府对于义务教育、农业、医疗卫生等民生支出重点的保障力度仍然明显不足。
（二）税制存在缺位、滞后，客观上使“土地财政”的畸重畸轻普遍发生
1．地方税体系建设迟迟不到位。 现行税制是1994年配合分税制财政管理体制出台的。1993年的中共十四届三中全会上就明确提出，要“建立中央税收和地方税收体系。充实地方税税种，增加地方税收入。”但是，十多年过去，我国的地方税体系建设仍然没有明显进展，目前看，五级政府间的收入划分主要是以共享收入为主，增值税、所得税、资源税等大宗税种均已共享。从长期看，这并不利于分税制财政体制基本框架的稳定。级次越低的政府，越是缺乏稳定增长的主体税种，过长的收入划分链条延至县乡两级，财源的规范性和支撑力已相当低下。地方的税收收入中，大宗税种仅有营业税（2010年营业税收入占到地方税收收入的34%，占地方本级预算收入的27%）。由于营业税容易形成重复征税，不利于产业分工细化，十七届五中全会已经明确，要扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收。因此，设置、培养后营业税时期的地方稳定税源、构建可持续的地方税体系的任务迫在眉睫。
2．土地税制设计明显滞后，特别是在不动产保有环节的税制缺位是重大缺陷。 靠土地生财本无可厚非，但是如何生财却有科学性、规范性的内在规律。我国税制改革在土地和不动产领域明显滞后，特别是保有环节的税制缺失和城镇化、工业化飞速发展的现实极其不相适应。我国城镇土地使用税设立时间是1988年、房产税是1986年，耕地占用税是1985年，土地增值税是1994年，契税是1997年，设立最短的税种距今也有14年，而我国国有土地资产管理与土地市场建设的飞速发展，恰恰是在近十年来发生的。1998年修改的《土地管理法》和颁布的《土地管理法实施条例》确立了土地用途管制制度和土地有偿使用制度，此后，土地的市场化配置范围不断扩大，土地收购储备制度广泛实施，国有建设土地使用权招标拍卖挂牌出让逐步推开，国有土地管理制度体系不断改进。但是，税制方面没有相应的跟进和调整。2004年，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，提出“在加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理的同时，进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度”，但迄今并无大的进展。上海、重庆2011年先行先试的房产税改革，代表着在不动产保有环节构建属于直接税的财产税制并以其覆盖一部分非经营性消费住房的方向，内在逻辑是打造地方税体系中的主体税种并使之形成与地方政府职能合理化、行为长期化的“内洽”机制。这一改革要修成正果，可能还需待以时日，但其大方向应当充分肯定。
在已经总体上滞后于国有土地管理形势发展的同时，税制下一步还将面临房地产市场新情况的挑战。随着城镇化、工业化推进和国有建设用地逐步减少，农村集体建设土地流转是大势所趋，而严格意义上说此环节上的税制还处于空白。
（三）地方政府阳光融资发债机制进展缓慢，政府信用被“土地信用”强制替代
我国地方政府事实上已经形成了大量隐性债务，由于缺乏合理的制度渠道，债务的产生与管理多年间实际上由潜规则主导，“土地信用”的利用成为地方政府常见方式。近年来，在中央层面的重视下，各种规范、约束地方政府债务的文件陆续出台，地方政府债务管理逐步建立明规则，原有的举债方式、路径往往不再适用。从2009年起连续三年，中央财政每年为地方政府代理发行2000亿元债务，事实上结束了我国地方不得发行债务的历史。但中央财政代理地方发行债券还是一种变通和过渡办法，是一种发债主体和用债、偿债主体分离的模式。从规模上，中央代发行的现有安排也还远远满足不了地方融资需要，有全套法律保护和约束的地方政府阳光融资机制，亟待进一步发展健全。
三、优化土地收入结构，将土地出让
收入纳入合理、规范、可持续的
土地生财机制与预算管理
改变“土地财政”畸重畸轻格局，如仅从规模上降低土地出让收入总量，一段时间内似可以做到，但是解决不了根本问题，还很有可能由于巨大的支出缺口影响地方政府正常运转。因此，首先要正视土地生财的必然性与合理性，从制度建设入手，以地方税制度建设和地方阳光融资机制建设优化地方公共收入结构，完成现行“土地财政”格局的平稳优化转换，构建以保有环节税收为支柱的合理、规范和可持续的“土地生财”机制。
（一）在逐步改造土地出让收入机制的同时，要考虑如何应对地方政府支出压力
1．在土地出让收入管理上的局部改进尚不能根本上解决土地财政的问题。 转变“土地财政”畸重畸轻，仅强调土地出让收入上加强管理是不够的。比如现在呼声较多的就是继续增加土地出让收入的计提项目，强制地方政府必须计提某类支出，以此达到减少地方政府自行支配土地收入数量、使土地收入统一服务于中央调控、乃至降低地方“卖地”积极性等目标。这种方法不能从根本上解决土地财政问题，反而可能引发新的失衡和寻租行为。计提项目的大量增加，把一部分政府公共服务支出通过土地收入来解决，实际上是又在加大土地出让收入的强势地位，加重地方政府对于“卖地”的依赖，土地生财的可持续性更加难以保障。而且，不分地区，不考虑级差地租，计提同等比例服务某一政策目标，本身就不具备较充分的科学性。此外，还有人建议是由中央统筹分配土地出让收入。此思路在分层管理理论视角上看完全不可成立，硬要做的话，只会在加剧目前事权与财权、财力的不顺应、不匹配和增加信息不对称的同时，更不利于土地出让收入使用效率的提高。
2．土地出让制度的加强管理应与深化改革降低土地使用权出让收入比重相呼应。改变“土地财政”畸重畸轻格局，基础之一是要依靠制度建设降低土地使用权出让收入比重，建设用地出让制度改革需与之相呼应。在这个问题上需要一个中长期视角，如果能通过税制、地方债制度改革等用十年左右时间完成土地出让收入比重的平稳下降，那么土地生财的正面形象与可持续机制也就会逐步树立。这一期间，在国有建设用地出让方面，重在加强管理，其中如何促使市场更多发挥配置资源的基础性作用是重点。从实际情况来看，很多城市已经形成了五年或十年的国有建设用地使用规划，今后，原则上应尊重现行国有建设用地的有偿出让框架，在具体方式上优化健全，加强管理的规范性。《国土资源部关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》（国土资发〔2011〕63号）强调，国有土地使用权招拍挂出让制度是市场配置国有经营性建设用地的基本制度，并围绕坚持和完善这一制度提出了一系列政策措施和要求。有些地方已在推出综合指标招投标和“限房价竞地价”或“限地价竞房价”等新操作方式。如果这些措施和创新有效可行，将有助于降低政府在国有建设用地交易中的过分主导作用，遏制土地出让收入的攀升。二是抓住农村集体建设用地管理制度构建的重要机遇。随着国有建设用地的减少，以及城乡统筹一体化的推进，农村集体建设用地会成为建设用地竞争的主要目标。因此，今后农村土地流转制度如何设计运行，对于“土地财政”走势至关重要。如果在集体建设用地交易环节真正做到由市场配置资源，打破政府垄断土地一级市场的格局，推动集体建设用地市场化流转，避免变相复制国有建设用地出让中的一些弊端，将有利于防范和遏制土地出让收入独大格局。当然，这也需要相关税费等机制创新的配合。
3．土地出让收入减少后的地方财力缺口如何解决是必须面对的难题。 转变过程中，土地出让收入减少以及连带的政府土地资源调控余地的收缩，对于地方财力、政府行政的影响十分巨大，不仅关系发展，还会涉及稳定。首先冲击的就是政府还债支出如何解决。（1）前述二万多亿元与土地相关的地方债务如何偿还是个大问题；（2）出让收入减少，也会使多项计提项目的份额相应下降，相应的公共服务改进如何保障，资金从何弥补也需要重视。地方政府城市建设的升级换代也需要有应对之策。如果土地批租之路走不通，没有相关机制的跟进，政府很多融资公司、融资平台无法运作，融资受阻，将影响城市化、工业化进程，也可能降低政府公共服务水平。
（二）形成土地生财的合理、规范、可持续机制至关重要
降低土地出让收入的同时，要同步跟进“合理、规范、可持续”的土地生财制度，回归“土地财政”的中性定位。规范制度建设下，市场经济国家地方政府以不动产保有环节税源为主的“靠山吃山、靠水吃水”，是最符合地方政府具体情况的一种财政模式。地方政府依托土地生财，所得用于履行公共财政、改善民生之责，营造更好的吸引投资与宜居环境。以美国为例，地方层级税收以财产税（房地产税）为主，成为地方主要的财力来源支柱。在房地产取得、转让、保有环节都有相关税种，其中又以保有环节的房地产税为主力。财产税要占到地方政府（美国州为“state”，州以下的县、市镇等均称为“local”即“地方”）税收收入50%以上（见表3）。以此为借鉴，降低土地出让收入是改造我国当前“土地财政”格局的应有结果，关键是要立足土地和不动产，构建合理、规范、可持续的生财新机制作为“土地批租”的部分替代。
表3 (略）
（三）综合施治，政府领域改革十分关键
1．进一步明确政府间事权划分。合理而明确的事权划分是保证地方政府职能不越位、不错位、不缺位的基础，同时也是配置相应财权、财力的关键依据。今后，应该在加快政府职能转变的基础上，遵循事权划分一般规则，参照市场经济国家的通常做法，尽快在义务教育、公共卫生、社会保障、支持“三农”等基本公共事务领域，明确界定各级政府的管理权限和筹资责任，并以法律规章的形式加以固定下来。
2．加快政府职能转变步伐。从根本上降低地方政府关联于“土地财政”的错位与短期行为，必须依靠政府职能的转变，找准政府的定位。在我国经济社会的转型期，政府在发挥宏观调控、市场监管职能的同时，要更加突出和加强政府的社会管理和公共服务职能，扭转以GDP为核心的政绩指标考核机制，真正把政府由“全能型”转为“服务型”，由“无限型”转为“有限型”，要以建设人民满意的政府为目标，更加注重和改善民生，特别是关心和解决城乡低收入群众的生活困难，使全体人民共享改革发展成果。
四、深化财税改革，构建合理、规范和
可持续的“生财有道、聚财有度”机制
针对财政制度在体制、税制及其地方政府阳光融资机制方面的缺位、滞后等问题，改变当前“土地财政”畸重畸轻格局，迫切需要深化财税改革，配合、支持降低土地出让收入的政策导向，构建合理、规范、可持续的土地生财财税制度和“生财有道，聚财有度”机制。
（一）研究建立农村集体建设用地流转环节的税费体系
在城乡统筹、加速城镇化、国有建设用地供应逐渐减少的大背景下，今后一段时期农村集体土地的“城镇化”是必然趋势。农村集体建设用地流转制度的走向和内容，对于改变土地财政畸重畸轻格局是一个重要关联因素。当前在农村集体建设用地流转方面只有少量的费，税收制度基本空白。党的十七届三中全会做出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》后，在国家缺乏统一、严格、详细的制度和规则规定的情况下，地方政府正在根据各地实际探索农地流转的制度和方式。税制设计应当针对农村土地流转特点和改变“土地财政”畸重畸轻格局的需要，和国土部门形成密切配合，尽快建立起农村集体土地流转的税费体系，发挥税制对于农村土地流转的引导作用，支持以规范的方式筹集一部分税收收入。
做法上，可考虑参照国有土地使用权流转的税费制度，征收营业税、契税、土地增值税等。但是这种参照，不应简单照搬，而是要有利于推进农村土地流转的市场化导向改革，有利于规避政府的不适当干预和过度主导。对于农村集体土地流转这样关系长远、影响全面的重大事项，如何有针对性地设计税种、税率，需虑事在先。
（二）加强土地及其附属物保有环节的征税设计，推进房产税改革，构建地方税体系
推进房产税改革、使不动产税成为地方政府（首先是城市政府）的主体税种，既是国际惯例，也是优化我国土地收入结构的重要举措。改革的重点是把现行房产税的征收范围扩大到非经营性房屋，并建立定期重评税基机制。从国外的实施效果看，房产税可以成为地方政府的一个大宗和稳定的税收来源，并促使地方政府领导层把注意力和兴奋点放到优化本地投资环境、提升本地公共服务水平上。对于我国，上海、重庆率先启动了对房产税改革，一方面能够为地方政府提供稳定的地方财源主力税种，使地方税体系得到重大推进；另一方面，强化了土地及其附属物保有环节的税制而有利于优化土地收入结构，通过稳定的、可持续的房地产税收收入弥补政府因土地出让收入减少带来的财力缺口，培养地方政府长期行为，并抑制房地产投机和优化收入再分配。房地产税对于我国势在必行的地方税体系的构建，意义重大，渴望与资源税一道，组合或有所侧重地成为不同区域地方政府的财源支柱。
（三）加快推进地方债制度建设，建立中央层面的全局财政风险监控与预警机制
市场经济所要求的分税分级财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。地方政府层级上债权实现阳光化，是取代包括“土地信用”融资等各类不规范举债的最好方式，也是降低土地出让收入后保持地方财政经济政策连续性、实现平稳过渡的重要措施。作为地方债发行的改革配套，还应包括建立中央层级自上而下的监控与预警机制，落实对包括地方债的全部公共债务的监控体系，形成从中央到地方的风险预警机制。
（四）深化财政体制改革，增强地方政府支出责任与财力的匹配度
1．完善财政转移支付制度，进一步突出均衡功能。 在完善一般性转移支付制度的同时，加大整合规范专项转移支付力度，严格控制新增专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。规范专项转移支付配套办法，充分考虑地方承受能力，属于中央的事权，不再要求地方配套；需要地方配套的，逐步实行按项目配套或按类别配套等办法，对于欠发达地区应基本不作“配套”要求。
2．积极推进财政层级扁平化，增强分税制财税体制的稳定性和内在协调性。 以“省直管县”和“乡财县管综合配套改革”为标志的财政层级扁平化目前在全国已经得到了较大范围的推广，被认为是解决中国地方政府层级过多、省以下分税制体制无法贯通落实的有效举措。从试点情况来看，部分省已触及行政层面的“省直管”。财政层级扁平化的效应之一是有利于夯实县以下的基层财力保障，有利于根本解决财政运行中的低端困难问题。中长期内，应水到渠成地引致政府层级的减少和扁平化，贯彻落实党的十六届五中全会与十七大“减少行政层级”的要求，实现中央、省、市（县）三级架构并按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相契合的分税分级财政体制，促进基层财政增强基本公共服务能力、保障地方经济可持续发展。
注：
①在国有土地使用权出让收入中，又以国有土地使用权出让金收入为主，约占全部出让收入的93%左右，其他收入基本以此项收入为基数产生。
②2011年1月7日国土资源部部长徐绍史《在全国国土资源工作会议上的讲话》。
③2007年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。因此，2007年起土地出让收入的统计口径更为规范准确，同时由于“收支两条线”管理，从规模上是全口径概念，因此数字上要比2006年前的余额概念高出很多。
④土地使用权出让收入中，只有一部分新增建设用地土地有偿使用费属于中央政府性基金收入。该费由市县人民政府从土地出让收入中按规定标准向中央和省级缴纳，实行中央和省两级3:7分成。
⑤这同时表明，从土地的间接收入看，中央、省也分享了房地产业的一部分税收所得。
⑥《2010年全国公共财政收入决算表》，见财政部网站。
⑦含公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金收入。
参考文献：
财政部财科所课题组，2009：《我国地方政府债务态势及其国际借鉴》，《改革》第1期。
财政部预算司，2008：《国外地方政府债务管理经验比较与借鉴》，《经济研究参考》第22期。
协作课题组，2003：《地方财政风险的管理与控制研究》，财政部财政科学研究所《研究报告》第4期。
贾康 刘微，财政部财科所，邮政编码：100142，电子邮箱：lofjk@163.com。