中国市场化、城镇化历史进程中的“土地财政”与土地制度变革

    政府“土地批租”并不首创于中国大陆（至少英国和未回归前的香港早有历史上的沿革），但在中国经济社会转轨和快速城镇化进程中，以城市土地国有化制度为支撑，政府高效从土地所有权中筹集收入，支撑城市化进程和支持“工业反哺农业”与“城市反哺乡村”，这不能不说是中国政府在大经济体发展的“创新”之举。在全球各国进入快速城镇化浪潮席卷阶段，各国的政府均面临基础设施等巨大项目的支出筹资融资压力，限于税收筹集收入的有限性，各国政府其他筹资渠道无外乎两种，一是依靠土地生财，即土地财政（如后文中谈及的美国和中国），二是政府举债。政府大规模举债之弊端已在2008年金融危机后欧洲出现的欧债危机中充分显现，而无论是早期以“没收”土著居民土地来筹集城镇化建设资金的美国，还是当今以城市土地国有化作为“土地生财”制度保证的中国，都体现了土地财政在政府筹资方面的“高效”和对经济发展负面影响的“最小化”——当然，阎罗王般的殖民模式又是中国根本无法学、拿不来的。
    同时，我们又不可回避的是，这种快速、高效的“土地生财”机制在中国现实生活中，因法治化、民主化进程滞后、财税有效制度供给不足等而引发的矛盾亦快速积累起来，一系列强拆强征、积怨上访、因征地、拆迁导致官民冲突和伤亡事件的频发，政府规制，百姓积怨、渲泄无门倒逼出“暴政式”官员和“暴徒式”民众之间逐渐升级的敌对状态，矛盾凸显已经到了相当严重的程度，具体分析见本节后文。
    （三）中国的城市土地国有制有其学理支撑和客观现实需要
    目前社会各界广为争议的是关于政府收储农村集体用地、政府垄断土地一级市场的做法。反对者或者主张农地私有化、进而农民自己拥有土地开发和收益权；或者主张在符合城镇规划的情况下，城郊农民应当有权开发集体土地，相应土地开发收益主要归农民所有。上述主张的任何一种，其背后均包含了土地收益分配权归局部民众所有的逻辑，相应基于土地国有的“土地财政”则失去了其制度基础。但理性的分析可以表明，中国城市土地国有制的制度选择有其学理支撑和客观现实需要。
    土地是自然界赋予人类的共同财产，总体上为全人类共同拥有，对应于一国国土范围内的土地而言，理应由领土内全民享用，这可说是一种不证自明最朴素的公民平等思想。美国19世纪著名的经济学家和社会活动家亨利·乔治在其《进步与贫困》这一代表作中，从政治经济学角度分析了土地财富增加的“零和博弈”特点，并分析了若制度安排不合理将成为贫困的重要原因。他认为：“在一定的时期内，土地的增值并不能使全社会的总体财富上升，而是以剥夺他人财富的方式使少数占有土地的人得到财富，这也是随着人类经济发展过程，由于土地价值的攀升而造成贫困相对更加明显的原因所在”（贾康，苏京春，2013）。为此，亨利·乔治认为，“在全社会的总体财富并不会增加的情况下，使用某种手段对少数人取得的财富进行再分配，就具有重要性和必要性。” ；“……调查表明，只有使土地成为公共财产，才能永远解脱贫困……”。受亨利·乔治思想的影响，结合中国当时可观察的境况，孙中山先生提出了“平均地权”的思想，所表达的核心观点恰在于“涨价归公”，即土地的增值溢价部分需适当归公而不宜为少数人所得而私。
    回到中国当下的现实，在中国人多地少的基本国情下、在土地资源配置市场化改革和支撑下，在快速城镇化（经济高速发展和大量人口进城定居）的现实演变情况下，可以预期，在新世纪的前50年，中国土地价值表现必将总体显著上涨，其涨幅和增速都可能为其他国家历史上所罕见没有。如果土地增值溢价全不归公，不通过政府实施再分配，从土地增值受益中的人数则为少数，会带来严重的收入两极分化问题。试想，如果土地增值私有，按照从城市土地增值受益的不同，可对中国居民做如下分类：一类是已在城市居住且有房产的居民；二是在城市工作居住但没有房产的居民，如进城务工人员和年轻白领；三是城市近郊被列入城镇规划土地已（将）被征用的农民；四是工作于远离城市、与“居住于18万亩农地红线范围”相伴的农民；地价增值的最大受益者为第一类居民，在没有为土地增值做出额外贡献的情况下，仅因为“城市人”又有房而天然从地价房价上涨中获益，不同地区“城市人”获益仍有差距，如北上广等大城市获益更多，而居住于西部地区等不发达城市“城市人”获益相对较少；其次是近郊被征地农民。随着征地办法的不断完善，都在不同程度地获得了失地补偿，补偿形式也以房产为主，那么这部分居民也可随地价房价上涨而受益（实际生活中因无更好办法，主要采取“讨价还价”方式而使要价轮次递增，培养“刁民钉子户”等现象已形成明显纠结困扰）；第三类居民本是中国城镇化历史进程的主要参与者和贡献者，正是千千万万进城务工农民和年轻白领为经济发展提供充足、廉价劳动力，带来中国经济的高速发展，同时也大大增加了对城镇房产的需求，进而导致地价上涨，而他们不但没有从地价上涨中获益，反而要为高地价高房价买单；第四类居民看似与城镇化以及地价上涨无关，既无获益也无损失，但他们要承担“留守”的代价，其实是最无悬念的损失者（未能共享任何城镇化的“红利”因素）。2013年，中国城镇人口占比为53%，其余为农村人口，而涉及拆迁的农民数量占全部农村人口仅为3%左右（华生，2013），这意味着近一半的国民被排除在土地增值收益的分享之外，且其绝对多数为中国农民。这于情于理都难以说得通。宏观地看，如果土地增值收益仅归一部分人，将对中国社会的收入（财富）分配（地区间、居民间）形成重大不利影响，无疑是对我国目前已较为严峻的分配差距“雪上加霜”，无法体现社会主义市场经济强调的公平与效率兼顾，“先富带动后富，实现共同富裕”的现代化战略将会落空。从逻辑上讲，亨利·乔治所向往的更高级的土地制度和孙中山先生的“平均地权”思想，恰恰可以通过中国已在城镇区域形成的土地制度的国有制而实现。通过土地的国有制形式，有利于保证土地增值收益归公，通过政府的再分配实现上述四类居民合理共享土地增值收益，应该是中国快速城镇化历史进程中的必要选择。

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