中国市场化、城镇化历史进程中的“土地财政”与土地制度变革

    当然，如何合理地设计“涨价归公”机制，并使之有可操作、可持续性，的确是一个具有挑战性的复杂问题。当年孙中山先生的设想是：“平均地权、照价抽税、照价收买、涨价归公”的政策。他说：解决土地问题的办法，各国不同，而且各国有很多繁难的地方。现在我们所用的办法是很简单很容易的，这个办法就是平均地权。……依我的主张，地价应该由地主自己去定。……政府如果定了两种条例，一方面照价抽税，一方面又可以照价收买。那么地主把十万元的地皮，只报一万元，他骗了政府九百元的税，自然是占便宜；如果政府照一万元的价钱去收买那块地皮，他便要失去九万元的地，这就是大大的吃亏。……从定价那年以后，那块地皮的价格再行涨高，各国都是要另外加税，但是我们的办法，就要以后所加之价完全归为公有。因为地价涨高，是由于社会改良和工商业进步。……推到这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的；所以由这种改良和进步之后所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。比方有一个地主，现在报一块地价是一万元，到几十年之后那块地价涨到一百万元，这个所涨高的九十九万元，照我们的办法都收归众人公有，以酬众人改良那块地皮周围的社会和发达那块地皮周围的工商业之功劳。这种把以后涨高的地价收归众人公有的办法，才是国民党所主张的平均地权，才是民生主义。……地主真是明白了我们平均地权办法的道理，便不至害怕。因为照我们的办法，把现在所定的地价还是归地主私有。土地问题能够解决，民生问题便可以解决一半了。（孙中山《民生主义第二讲》）
    孙中山土地政策的理论基础，是认为土地可以私有，但土地，特别是城市土地的级差地租和市场涨价，不是土地私有者带来的，而是社会改善基础设施及其环境，以及人口聚集所带来的。因而，土地的级差地租和市场涨价应当归公，“以酬众人改良那块地皮周围的社会和发达那块地皮周围的工商业之功劳”。这便是孙中山所谓“平均地权”的政策。其政策操作过程是，先由土地的所有者按照市场行情去定价（“地价是单指素地来讲，不算人工之改良及地面之建筑。”），然后报告政府。政府按照其报价，按率征税（“照价抽税”）。为了避免地主低报地价偷税，他主张政府有“照价收买”的权利。其涵义相当于我们今天的政府征收土地的政策。因为有“照价收买”的可能性，地主低报地价可能在土地被政府征收时对自己不利，高报地价则可能在政府抽税时对自己不利，所以，这个机制可以保证土地所有者诚实报价。当地价确定后，如果这块土地发生产权变动，而此时它在市场中的地价高出原有价格，那么，涨价的部分，就应当由政府收走归公。
    孙中山的设想未必可以拿来直接操作，但其逻辑思路与大方向，却是极具启发性和值得充分重视、肯定的。在近年，“涨价归公”思路至少已被我国学者认可为“涨价分成”（参见影响很大的华生、周其仁两位教授间的争论）。
    （四）正视法治化、民主化进程滞后、财税有效制度供给不足带来的“土地财政”扭曲问题
    从上文分析中我们可知：土地招拍挂等制度安排符合社会主义市场经济体制改革方向，城市土地国有化制度安排有其学理支撑，符合“平均地权”、“共同富裕”的战略取向，也符合中国快速城镇化历史进程中政府应对巨大支出压力的现实需要。“土地财政”客观上是土地资源稀缺和政府必然参与资源配置的客观反映。“靠山吃山、靠水吃水”意义上的地方土地财政在各主要经济体中有其共性，中国的情况也落在此大框架之内，但是我们也无需回避中国转轨时期有效制度供给不足、不配套所导致的土地财政，在现实运行中出现的种种不尽人意之处，甚至是扭曲和“异化”现象。

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