中国市场化、城镇化历史进程中的“土地财政”与土地制度变革

    从学理上分析，土地收益可采用地租理论进行分析。地租就是土地所有者凭借土地所有权从土地使用者那里索取的一份使用土地的回报。决定城市土地地租的主要因素为区位和所处的环境，而公共服务环境是其非常重要的“宜居度”决定因素（如交通通达度、繁华程度、环境条件及基础设施等）。关于公共服务对地价重要影响的一个典型案例可举出上海华界和租界的地价变化。1870年上海华界和租界的地价价格相差无几，之后几十年，租界公共服务（基础设施）得到完善，而华界公共设施没有大的变化，至1933年时，租界地界内平均租金是每亩33760两白银，而华界平均租金是每亩1028两白银，相差极大，租界地价70年之内翻了140倍。（赵燕菁，2014）那么，公共服务环境改善带来地价上涨，相应政府从中掌握较大部分的土地增值收益以供全民共享，应是正确的调节机制，无可厚非。
    从中国快速城镇化过程中公共基础设施投资的巨大需求角度来考量，也需要通过城市国有土地的相关制度安排，为城市化基础设施投资提供财力支持。为城市化基础设施融资是世界各国地方政府面临的共同难题，尤其对于我们这样一个在赶超发展战略引领下的发展中大国而言，城镇化历史进程中“人的城镇化”任务艰巨，城镇化过程中公共投资的任务更是异常浩大。据估计，至2020年，中国城镇化率将从目前的53.6%上升至60%，由此带来的投资需求或将达42万亿元人民币。政府筹资的手段主要包括税收和部分非税收费、债务两种途径。受宏观税负不可过高的限制，当期税收收入往往不能胜任支持具有跨期受益特点的基础设施投资支出。相应地，政府往往采用债务手段为其融资。债务本质上是政府对未来税收的提前预支，其规模一旦超出合理边界，负面影响也不容忽视，近些年负面影响的典型是政府债务引发的欧债危机。如能通过土地国有化制度安排，保证土地增值收益的大部分归公，投入解决快速城镇化进程中出现的各类投资需求集中发生的领域，如基础设施、社会保障房建设等方面，不失为一种积极而现实的考虑，也符合政府应权衡的局部与全局利益的原则。实际上，无论承认与否，我国“土地财政”已经在发挥为城镇化进程的基础设施筹资的重大作用。
    土地国有化并非鲜见，将土地收入作为城镇化基础设施筹资渠道也并非我国所独有。比如美国，联邦政府是美国绝对的“头号地主”。拥有土地高达6.5亿英亩，约占全部国土的30%。联邦拥有82%的内华达州、68%的阿拉斯加州、64%的犹他州、63%的爱达荷州、61%的加州以及将近一半的怀俄明州和俄勒冈州。再看加拿大，据统计，加拿大41%的土地为联邦所有，48%为各省所有；两者相加，高达89%的土地是属于政府的“皇家土地”(Crown Land)，仅剩下11%为私人所有。（赵燕菁，2014） “美国从建国至1862年近百年间，都是直接没收了印第安人的土地而不是征地拆迁。当时联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税，构成了联邦收入的最主要部分，土地出售收入占联邦政府收入的比重最高年份达到48%。反观中国，2012年，中国税收达11万亿元，如果达到当年美国同样的48%比重，土地相关收入就应该相当于5万亿元，而实际上，2012年中国“土地财政”总收入只有不到2.7万亿元。换句话说，当年美国直接没收的土地，就相当于我们今天征地拆迁拿的地，只是美国政府付出的是零成本，而中国政府要将土地拍卖款中的60%左右用作拆迁补偿款。按比例来讲，美国是真正卖地起家的。”（赵燕菁，2014）
    综上所述可知，土地是一个国家最基本的宝贵资源，尤其对于中国这样有着13亿人口的巨型国家来说，土地关乎国民“吃饭”和社会稳定这类最根本的问题。在当今互联网和金融资本强势“称霸”时代，“一夜暴富”不再罕见，使得贫富悬殊的形成之快和差距之大为历史上所没有，同时也反映着世界各国所面临的普遍问题。叠加考虑我国转轨过程因制度不完善所致的分配不公，快速城镇化带来土地财富增值，无论如何不能再给也已非常严峻的收入（财富）差距雪上加霜，而是秉持“涨价归公”思路，通过“政府之手”，缩减分配差距。

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