涂龙力：《闲谈税语》（48）：深化税收征管改革系列思考（一）——我国税收征管改革的历史沿革

    两办在《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）中指出，为深入推进税务领域“放管服”改革，完善税务监管体系，打造市场化法治化国际化营商环境，更好服务市场主体发展，进一步深化税收征管改革。《意见》指出，到2025年，深化税收征管制度改革取得显著成效，基本建成功能强大的智慧税务，形成国内一流的智能化行政应用系统，全方位提高税务执法、服务、监管能力。
    2023年全国税务工作会议指出，今年是中办国办的意见落实的突破之年，要进一步深化税收征管改革和加强税收监管，深入推进落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》取得明显突破，稳步推进税收大数据体系建设，逐步推广全国统一规范的电子税务局，为纳税人提供更加优质的服务，健全“信用＋风险”新型监管机制，推进实现对市场主体干扰最小化、监管效能最大化。
    显然，深化税收征管改革（征管是广义的概念，包括税务执法新体系，税费主要任务。本公众号将围绕这一主题，从技术变革包括包括：加快推进智慧税务建设、稳步实施发票电子化改革、深化税收大数据共享应用等；业务变革包括不断完善税务执法制度和机制、大力推行优质高效智能税费服务、精准实施税务监管、持续深化拓展税收共治格局；组织变革即强化税务组织保障等三大维度深入探索；另外，还将从改革的难点、征管改革立法、征管改革的理论与实践、税收征管现代化等层面展开分析探讨。
    我国税收征管改革的历史沿革
    总书记指出“要了解事业的来龙去脉，历史总是向前发展的，我们总结和吸取历史教训，目的是以史为鉴、更好前进”。税收征管改革包括税收征管方式改革和税收征管体制改革两个层面。
    一、税收征管方式的四轮改革
    我国征管模式的演进：（一）计划经济时期（1978年前）征管方式特点是： 一人进厂、各税统管、征管查合一；（二）转轨经济时期（1992年前）征管方式特点是： 征管查三分离或征管与捡查二分离；（三）社会主义市场经济时期（1992年后）征管方式特点是： 1.“申报、代理、稽查”三位一体（1997年前）；2 . “以自行申报纳税和优质服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”； 3.“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,强化征管”（2003）。
    （一）1997年第一轮税收征管方式改革
    国务院办公厅关于转发国家税务总局深化税收征管改革方案的通知。主要内容是建立新的征管模式包括建立纳税人自行申报纳税制度；建立税务机关和社会中介组织相结合的服务体系；建立以计算机网络为依托的管理监控体系；建立人工与计算机结合的稽查体系；建立以征管功能为主的机构设置体系。
    （二）2012年第二次税收征管方式改革
    国家税务总局下发进一步深化税收征管改革方案，主要内容包括一是确立以明晰征纳双方权利义务为前提的征管基本程序；二是优化以纳税人合理需求为导向的纳税服务；三是推行以风险管理为主线的分类分级专业化管理；四是完善持续改进的征管绩效评价体系；五是健全以制约权力和落实责任为重点的执法监督机制；六是加强以信息管税为主导的信息化支撑体系；七是推进以专业化为特征的组织机构建设；八是完善以税收征管法为基础的税收征管制度。　
    （三）2017年第三轮税收征管方式改革
    总局下发《关于转变税收征管方式提高税收征管效能的指导意见》 主要内容能：一是完善与事中事后管理相适应的征管制度体系；二是构建分类分级的专业化管理体系；三是建立严密高效的税收风险管理运行机制；四是优化以数据治理为重心的税收信息化体系。
    （四）2021年第四轮税收征管方式改革
    2021年两办下发《关于进一步深化税收征管改革的意见》。第四轮税收征管改革的特点是， 以智慧税务为.依托（技术变革），以法治思维为主线（法律遵从）， 以优化税收营商环境为目标（税费服务），建立精确执法、精细服务、精准监管（业务变革）三位一体、高度融合（组织变革）的现代税收征管新模式（治理体系）。本轮改革是指导税务部门当前及今后一个时期更好服务国家治理现代化的纲领性文件；是落实总书记“鱼与熊掌兼得”要求的重大部署；是落实税收在国家治理体系中的三性作用的重要实践。因此，第四轮税收征管方式改革是一次里程碑式的改革具有重大理论与现实意义。（具体内容见下期）
    二、税收征管体制的三轮改革
    （一）第一轮：1994年实施的国务院《实行分税制财政体制的决定》结束了传统的财政体制，实行分税制财政体制，其主要内容是，按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。1994年拉开了我国分设国税地税两套征管机构体制的序幕。
    （二）第二轮：2015年中办、国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》的实质是推进国税地税“合作”并为“合作”奠定基础。其突出亮点是“三合”即“服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合”。 “三度”即深度、高度、适度；“三合”即融合、聚合、整合；反映在三个环节即服务、信息、执法。不同环节合作的程度与内容不同，並且要求合作的截止时间是2017年（总结实施情况，完善具体措施，确保改革任务基本到位）。细心、敏感的研究者应当从文件中捕捉到2018年将“合并”的信号。
    （三）第三轮：2018年中办、国办印发的《国税地税征管体制改革方案》明确提出改革国税地税征管体制，合并省级和省级以下国税地税机构，划转社会保险费和非税收入征管职责，构建优化高效统一的税收征管体系。至此，国税地税两套机构完成了25年从分设（1994-2018）、3年合作（2015-2018）到最终“合并”的历程。
    以上简单回顾了我国税收征管改革近30年（1994--2022）的来龙，本轮改革尚未结束，本轮改革的去脉正是应当深入研究或落实的问题。应当说明的是，税收征管模式（方式）改革与税收征管体制改革是既有联系又有区别的两个领域。老朽认为，从征管模式改革的层面看，正在推进的深化税收征管改革属于第四轮改革；从征管体制改革的层面看，正在推进的征管改革基本不涉及体制改革的内容（至少十四五期间不涉及）。故，那种将本轮征管方式改革与2018征管体制改革混为一谈並称之为第三轮改革的提法，老朽不敢苟同。