生育政策调整及其风险规避

内容提要：现行生育政策对遏制中国人口过快增长作出了历史性贡献，但是政策本身具有阶段性和局限性，不宜长期实行，否则会因下一代人口的过快衰减而影响家庭、社会甚至国防安全。为了让公民满足在生育上的刚性需求和实现平等的生育权利以及降低政策的负面影响，建议将现行生育政策调整为全国统一的“补偿一孩，允许二孩，控制三孩”，并将这一政策延续到2033年前后。调整生育政策可能会出现生育率波动、推迟和抬高人口峰值、计划生育工作滑坡、独生子女家庭总负担加重、人口与资源生态环境关系更加紧张等风险，需要切实规避。
    关键词：人口 计划生育 独生子女 政策调整 风险规避
    作者简介：潘金洪(1960-)，男，江苏宜兴人，南京人口管理干部学院教授，法学博士，研究方向：人口管理，江苏南京210042
    近年来，社会上要求继续从严执行一胎化生育政策和停止独生子女政策甚至终止计划生育政策的呼声都很高[1-4]。生育政策调整问题已经成为社会关注的一个热点。由于生育政策调整与不调整都存在一定风险，因此继续从严控制人口还是适度放宽生育政策就成为一个两难抉择。一方面，由于人口基数大，人口总量还在惯性增长中，中国仍然需要计划生育，继续控制人口增长；另一方面，为了满足家庭对生育二孩的刚性需求，规避独生子女政策风险，改善人口年龄结构，降低计划生育工作难度，需要适时对现行生育政策作出调整，因而如何调整生育政策成为问题的关键。在中国这样一个发展中人口大国，任何过紧、过松的生育政策都可能酿成严重后果。
    既然生育政策调整与不调整都有风险，两害相权取其轻，笔者倾向于适时调整生育政策。生育政策调整应满足三个基本要求：一是有利于人口总量控制，从长远看，宜把我国的人口总量峰值控制在15亿以内，使人口总量平缓地缩减；二是满足城乡多数家庭生育二孩的刚性需求，促进代际人口均衡，防止人口总量尤其是下一代人口数量的过快衰减；三是使生育政策具有广泛的群众基础和可操作性，降低计生部门的工作难度。生育政策调整应规避三类风险：一是人口过快增长和人口总量过大的风险；二是长期独生子女政策给家庭和社会带来的人口过快减缩风险；三是调整过程中生育率波动和计生工作滑坡等风险。笔者在综合分析的基础上，提出试行“补偿一孩，允许二孩，控制三孩”新生育政策的建议，政策试行应可延续到2033年前后。
    一、允许每对夫妇生育二孩，停止对生育二孩夫妇征收社会抚养费
    长期的独生子女政策正在积累家庭风险，增加养老负担，影响社会活力；允许每对夫妇生育二孩，可以满足多数家庭对生育二孩的刚性需求，防止下一代人口的快速萎缩，减少独生子女家庭风险，促进家庭幸福、社会和谐。
    多项研究数据表明，我国的政策生育率、妇女总和生育率和理想子女数都已经较低，允许每对夫妇生育二孩是可行的。根据周长洪、潘金洪测算，全国按政策生育一、二、三孩及以上的人口比例为：56.0∶42.9∶1.1，全国政策生育率为每对夫妇平均生育孩子1.45个，人口政策预期终身生育率上限为1.45，考虑生育控制能力，人口预期终身生育率实际上限为1.65[5]。有调查表明，第五次人口普查得到的妇女总和生育率只有1.22，按2000年与2010年两次全国人口普查总人口数推算，2000-2010年间，中国妇女年均总和生育率在1.55左右。另据2006年全国第六次人口和计划生育抽样调查，育龄妇女的平均理想子女数为1.73个。农业户口和非农业户口妇女的平均理想子女数分别为1.78个和1.60个。东、中、西部地区依次为1.70个、1.74个、1.77个。未婚育龄妇女的平均理想子女数为1.46个，明显低于已婚育龄妇女理想子女数1.76个。对子女的性别，57.3%的育龄妇女希望生育“一男一女”，31.6%的育龄妇女表示无所谓[6]。黄华斌根据第六次人口普查数据预测，全国妇女总和生育率只有1.53，北京、天津、上海在1.0以下，13个省区在1.0～1.6之间，10个省区在1.6～2.1之间，只有西藏、贵州、广西3个省区超过2.1[7]。陈友华认为全国妇女总和生育率不会超过1.7[8]。中国总人口之所以还在增长不是由于妇女生育水平高，而是育龄人群基数大，人口老龄化尚处在早期阶段。
    依据上述数据，允许二孩生育后，即使全部按照理想子女数生育，全国妇女总和生育率也将只提高0.18(1.73～1.55)。由于农村居民理想子女数较高(1.78个)，生育成本相对较低，因此若允许每对夫妇生育二孩，农村妇女总和生育率会明显提高，但提高部分不会超过0.23(1.78～1.55)；而在城市，由于理想子女数和实际妇女总和生育率接近，加上社会竞争压力大，生育成本高，即使允许每对夫妇生育二孩，他们的生育水平也不会明显提高。对于独生子女夫妇来说，生育2个孩子，意味着家庭负担系数加大，即使政策允许，部分夫妇也会放弃二孩生育。我们只要加大对只生育一孩夫妇的奖励和风险损失补偿力度，鼓励部分人只生一孩，同时加大对生育三孩夫妇社会抚养费的征收和管理力度，再考虑到一定比例人群的不婚、①不孕不育，②就全国整体而言，允许每对夫妇生育二孩，妇女总和生育率超过2.1的可能性不大，更不大可能导致人口总量的长期增长。继续实行过严的生育政策会导致后代人口衰减过快，不利于人口年龄结构均衡。因此，在我国强制性的一孩生育政策不宜延续。
    独生子女家庭本质上是风险家庭，脆弱家庭。过严的独生子女政策已经和正在制造多个脆弱家庭和风险家庭：由于孩子意外死亡、伤残、失能、失智、犯罪获刑等，将导致父母年迈后无法得到子女的经济支持、生活照料和精神关爱。以北京市某区为例，截至2010年底，总人口37.5万中，已累计发生96起独生子女意外死亡事件，而父母年龄均超过50岁[9]11,54。国家虽然已制定了计划生育家庭奖励扶助政策和独生子女家庭特别救助政策旨在应对风险，但这并不能避免风险的发生，这些家庭的损失也不是奖励扶助和特别救助所能弥补的。允许每对夫妇生育二孩，有利于减少独生子女家庭风险，增强家庭成员赡养和照料老人的能力，国家也将从中受益。
    一对夫妇希望生育2个孩子，从家庭层面上说是刚性需求，也是合理需求。从长远看，每对夫妇生育2个孩子并不必然导致人口总量的持续增长，政府对生育二孩者征收社会抚养费缺乏科学依据和合理性。多数国人不仅希望生育2个孩子，而且对孩子有性别偏好。在过紧的生育政策条件下，一些夫妇因不能满足生育意愿，便想方设法通过胎儿性别鉴定和性别选择来生育男孩，由此出现生育意愿替代现象。生育政策过紧导致我国1980年后出生性别比持续偏高，给未来婚姻市场稳定、③一夫一妻婚姻制度的实行、家庭和谐和社会稳定带来影响。长期的独生子女政策也不利于家庭、代际和社会和谐，影响社会活力，甚至对部队兵源产生影响。允许每对夫妇生育2个孩子，将有助于出生性别比趋于正常。
    从社会公平角度看，以增加家庭风险为代价来缓解人口总量压力不应提倡，更不能让独生子女政策引发的风险主要由家庭承担，因此国家需要通过政策法规调整来减少独生子女家庭数量。从长远看，政府应加快化解生育政策风险，而不是继续积累风险，否则政府终将无力补偿独生子女家庭的风险损失。从现实情况看，征收社会抚养费对贫困群体、富裕群体、单位职工和干部的生育制约作用都有限。对于穷人而言，只要想生孩子还是生了，至多缴纳少量社会抚养费了事，或者因无钱干脆不交；对于富人而言，缴纳社会抚养费并不能成为生二孩或多孩的障碍，无非是多花几个钱而已，他们还有更多的机会跨省区、出境生育，或利用现行社会抚养费征收办法的缺陷和漏洞来规避社会抚养费征收；对于单位职工和干部来说，他们不生第二个孩子的原因除了对国家计生政策、法规的响应和服从外，重要的是怕受到行政处分，因为行政处分的损失要比被征收社会抚养费的代价更大。
    现有社会抚养费征收标准既没有经过实际社会抚养费的精算，也没有以实际收入的精确采集为依据。征收的社会抚养费往往与征收对象实际收入和当地平均收入不符合，与当事人的实际承受能力差距较大，征收标准制定者和社会抚养费征收者并不能对征收标准进行合理解释。现实生活中，一个家庭抚养2个孩子的平均成本要低于抚养1个孩子，且边际效用较高，因此生育2个孩子比只生育1个孩子的家庭风险小。社会抚养费的高低与当地的卫生、教育、社会保障和社会福利等制度建设以及社会公共服务均等程度有关，而现行社会抚养费征收标准只考虑对政策外生育者的惩治力度，却忽视了对上述影响因素的考量。从社会抚养费征收结果看，制裁面大、结案率低的问题普遍存在。根据笔者2010年对江苏、浙江、安徽、河南、贵州等省区的考察，20%的地区社会抚养费征收结案率为60%～70%，50%的地区社会抚养费征收结案率为40%～50%，30%的地区结案率只有30%～40%，甚至更低。社会抚养费不能足额征缴和结案率低已经成为计生行政管理和依法行政工作中的顽症。计划生育敏感事件、恶性案件往往由社会抚养费征收案件引发。低征缴率、低结案率、有法不能执行严重影响了计生法规的权威性和严肃性。可见对生育二孩夫妇征收社会抚养费不仅缺乏科学依据和合理性而且加大工作难度。
    在山西翼城、甘肃酒泉、河北承德、湖北恩施等地840多万农村人口中进行的二孩生育试验告诉人们，允许二孩生育并非洪水猛兽。试验结果表明，2000年翼城妇女总和生育率为1.5，酒泉为1.4，2005年恩施妇女总和生育率为1.47，承德为1.6。虽然这只是局部地区的试验，尽管这些结果是在其他地区实行较严格的生育政策和从严管理的背景下取得的，但这些结果还是为允许二孩生育提供了有力佐证。根据国际经验，人口发展既有增长惯性也有下降惯性。人口过快增长可以通过发展经济、推广避孕节育方法、提高教育水平、提高妇女地位而停顿下来；但是人口发展一旦停顿，或进入下降通道，就很难止跌回升，至今还没有发现哪个低生育国家和地区的妇女总和生育率能够恢复到2.1以上，英国、法国、日本、韩国、新加坡和我国台湾都是如此。我国已经属于低生育水平国家，虽然还没有达到全国人口负增长，但是已经出现了人口增长速度放慢趋势，我们应该吸取国际教训，不能等到真正出现人口负增长再来调整生育政策，那样为时已晚。中国从现在开始就应避免反马尔萨斯人口增长模式的出现。
    总之，允许每对夫妇生育二孩不会导致人口总量的持续增长，并可以避免后代人口的过快衰减，还可以减少独生子女家庭风险；允许每对夫妇生育二孩更加符合宪法和人口与计划生育法关于维护公民基本权益的条款，提高公众对计生政策的满意度；允许每对夫妇生育二孩，停止对二孩夫妇征收社会抚养费，可以降低计生工作难度，减少相关敏感事件和恶性案件的发生。
    二、奖励和补偿只生育一孩的夫妇，加大对发生独生子女意外死亡和伤残家庭的风险损失补偿力度
    尽管中国妇女总和生育率已经较低，但是人口总量的增长还没有停顿下来，根据第六次人口普查结果，2000-2010年这10年间，共增加73 899 804人，增长5.84%，平均每年净增人口739万，人口总量增长风险依然没有解除[10]。又由于我国育龄妇女的理想子女数仍然高于政策生育水平和实际生育水平，尤其是部分农村地区居民理想子女数明显高于实际生育水平，因此允许每对夫妇生育二孩后，生育率的上升是可以预见的。2007年安徽省居民生育意愿调查显示，理想子女数为2.04，想生二孩的为76.7%，想生育三孩的为11.2%，如果政策允许，想生育三孩的比例更高达18.1%。这说明我国中部省区居民生育意愿远高于现行政策的生育水平，只要允许生育二孩，生育率提高的可能性是存在的。中国青年报社会调查中心于2010年3月15日至21日通过民意中国网等进行在线民调，6 183名参与调查者中，有1.6%的人表示自己不会要孩子，77.5%的人表示，如果政策允许，生2个孩子是最理想的，愿意只生1个孩子的人为18.3%。有56.9%的人认为只要条件具备就要趁早生育[11]。因调查对象为上网群体，文化程度相对较高，他们的意愿生育数量可能还低于社会意愿生育数量的平均水平。
    我国现行的独生子女父母保健费、退休奖励金、计划生育奖励扶助金均属于低标准、广覆盖，与计生家庭面临的风险不匹配；独生子女伤残、死亡家庭的特别救助力度偏低，不足以弥补因计划生育而遭遇风险的家庭损失，无法化解独生子女父母的养老风险，更无法补偿孩子意外带来的情感和精神损失，低奖励、低补偿难以激励人们只生1个孩子。为了降低人口峰值高度，让人口总量增长尽快停顿下来，目前我们依然需要鼓励部分夫妇只生育1个孩子，应将奖励和补偿力度提升到当地人均生活水平以上，国家更应对失去孩子的独生子女家长实行高品质的赡养。
    对于整个人群而言，真正发生独生子女意外死亡和伤残的比例并不高，如果母亲25岁生育，其独生女或独生子在24岁以前死亡的概率分别为0.02395和0.02553。从理论上说，在该代际间隔下，孩子在24岁前意外死亡，母亲还有再生育的可能；但是如果孩子在24岁后死亡，母亲再育的可能性就很小。经计算，母亲50岁时无子无女的概率分别为0.00734(0.03129～0.02395)、0.01127(0.0368～0.02553)[9]112-113，政府即使加大对独生子女意外死亡家庭的风险损失补偿，在经济上也应已具备承受能力。对于贫困群体来说，奖励和补偿比制裁的效用更大，加大对只生育一孩夫妇的奖励和风险补偿力度，能够吸引部分人自愿只生1个孩子，比强制只生育1个孩子的效果要好。对计划生育家庭的风险补偿不仅包括经济补偿，还应包括独生子女父母晚年生活照料、精神关爱和临终关怀等。
    为了防止允许二孩生育后，生育率过快回升，短期内给人口总量构成新的压力，笔者建议在继续鼓励每对夫妇自愿只生育1个孩子的同时加大对发生独生子女意外死亡和伤残家庭的风险损失补偿力度。
    三、继续严控三孩(或多孩)，加大对三孩生育者的社会抚养费征收力度，引导中国人口发展实现软着陆
    保持一个略低于更替水平的生育率对于尽早结束中国人口总量的惯性增长和过快萎缩、增强家庭和社会活力具有战略意义。第六次人口普查数据显示，2010年我国人口总量还在继续增长，根据预测，尽管生育率达到更替水平以下，我国人口总量仍将持续增长20多年，到2033年才达到历史的转折点——零增长，届时人口规模将维持在14.7～15亿[12]。为了防止允许每对夫妇生育二孩和停止对生育二孩夫妇征收社会抚养费后，三孩及以上生育数量增加，我国应继续严控三孩(或多孩)生育，以避免中国人口总量再大幅度上升。只有严控三孩，才能保证政策生育率在更替水平以下。
    尽管实行计划生育已经遏制了我国人口总量的过快增长，但是人口总量还在上升，人口与资源之间的关系依然紧张，水资源、土地资源、能源、粮食生产仍然严重制约人口和经济、社会的发展。如果不继续鼓励生育一孩和控制三孩，那么允许二孩生育后，每年净增人口很容易突破1 000～1 400万，不到10年就会增加1亿人口。在人口总量增长还没有停顿下来之前，继续控制三孩生育应是明智选择。对于富裕群体来说，加大制裁力度比加大补偿力度的效用更大，因此在政策设计上，可以根据富人的收入和消费水平，提高三孩及以上生育者的社会抚养费征收水平。
    放宽生育政策会增加政策内的二孩生育数量乃至三孩生育数量。2004年以来，一些省区人口与计划生育条例允许一方为独生子女(以下简称“单独”)的夫妇和双方均为独生子女(以下简称“双独”)的夫妇生育二孩的政策已经推动了我国生育率的提高，如北京、上海、天津、重庆、四川、江苏城镇、农村的生育率已经有所上升。以经济较为发达和城市化水平较高的无锡为例(见下表)，2006-2010年其生育数量及生育率、再生育审批数量及比例、单独和双独夫妇生育二孩审批数量及比例均呈上升趋势，5年再生育审批数占全市卫生部门接产数的8.70%。鉴于此，在生育政策调整期间，继续控制人口总量增长仍十分必要。
    
    从长远看，继续控制人口总量增长，有利于产业结构调整、经济增长方式转变和加快劳动生产力的提高，有利于摆脱劳动者的长期低工资，规避日本、英国、美国、德国、法国等发达国家在老龄化过程中伴随的高失业率问题。由于人口基数大，社会、经济、环境、生态、资源对人口的承载能力有限，在允许生育二孩的条件下，继续鼓励生育一孩和控制三孩(多孩)，有利于平衡社会与家庭对人口的需求，有利于中国人口的平稳过渡和软着陆。
    四、实行全国统一的生育政策，减少生育政策碎片化给人口均衡发展、社会公平、生育管理、公民权益带来的负面影响
    梳理全国31个省区的人口与计划生育条例发现，我国各省区具体的生育政策有100多条，这些政策大多根据区域、城乡、民族、户籍以及需求差异而制定，在考虑政策适应性和可操作性的同时，却忽视了公民在生育上的平等权利，涉嫌政策歧视。现行生育政策存在鞭打快牛现象，正在积累新的深层次人口问题，增加了人口计生管理的复杂性和工作难度。生育政策属于公共政策，不应以强制牺牲部分公民的利益或迁就另一部分公民的利益为代价。
    现行计划生育地方法规具有明显的行政区域特征，相对僵化，难以用来管束在空间上可以流动的人口。碎片化的生育政策已经导致地方生育政策效力大大下降，引发省区之间政策和法规冲突，导致跨地区政策外生育案件认定难、执行难。一些夫妇通过跨省区、出境生育来规避社会抚养费征收，使得部分省区的计生政策和社会抚养费征收规定失去权威性和严肃性。
    碎片化的生育政策导致人口在城乡、区域、民族和身份之间不均衡分布，加剧了我国人口地区分布的失衡；人口与社会、经济的不匹配又扩大了地区差异，形成不同的人口推力和拉力。近10年来人口的大流动、大迁移是人口区域分布失衡、经济社会发展差别巨大造成的。人口失衡正在引发一系列新的人口和社会问题，如：乡村青壮年人口空洞化、乡村社会保障基金缴纳空洞化和流动人口管理压力增大等。根据第六次人口普查资料，大陆31个省(自治区、直辖市)人口中，居住地与户口登记地所在乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261 386 075人，其中市辖区内人户分离的人口为39 959 423人，不包括市辖区内人户分离的人口为221 426 652人[10]；与第五次全国人口普查相比，居住地与户口登记地所在乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加116995 327人，增长81.03%。人口大流动固然有弥补人口分布不合理、促进社会经济均衡发展的作用，但是人口大流动也增加了社会的运行和管理成本，并产生出人口管理上的新问题。
    现行生育政策存在着鞭打快牛现象：一部分人享受宽松生育政策，另一部分人无法满足生育上的刚性需求；经济发达地区和大中城市既要牺牲居民合理的生育意愿，又要承受外来人口的挤压；计生工作先进地区、尤其是独生子女比例高的地区，既要承担更多的计生家庭奖励扶助和独生子女家庭特别救助费用，又要承担更多的外来人口管理成本，包括接纳外来人口的教育成本。差别化生育政策在提高政策的适应性和可操作性、解决部分家庭特殊困难方面起到一定作用，但政策的负面作用也非常明显：生育政策上的多轨导致部分人通过造假、钻空子满足违规生育需求，导致政策外生育认定难、执法难，导致政策外生育成为部分人的生育特权。
    1980年，中共中央、国务院发布的《关于控制我国人口增长致全体共产党员共青团员的公开信》指出：30年以后，人口增长问题可以缓和，“也就可以采取不同的人口政策了”。与当年的情况相比，目前公民受教育程度有了大幅提高，在法律面前人人平等的意识增强，有强烈的均等化公共服务诉求，更希望享有平等的生育权。因此调整和统一全国生育政策对引导人口在区域间均衡分布，促进人口与家庭、社会、经济和谐发展具有十分重要的意义。30多年的改革开放、社会经济发展、教育普及、科技进步以及计划生育的推行，我国过快增长的人口发展态势已经得到遏止，生育水平大幅下降，人口压力已不是制约我国社会经济发展的主要因素，国家承受人口的能力增强，应该说，调整和统一城乡生育政策的时机已趋于成熟，党和政府已经有条件兑现当年的承诺。
    五、注意规避生育政策调整引发的风险
    生育政策的调整可能会引起生育率的波动、计生工作力度的变化及家庭结构的改变，这些变化在短期内会导致生育率提高、计生工作滑坡和加大独生子女家庭总负担。在生育政策调整过程中我们需要规避若干风险。
    1.规避计生工作滑坡、生育率剧烈波动风险
    生育政策调整具有敏感性，20世纪80年代中期生育政策微调过程中曾经出现过农村妇女抢生、总和生育率大幅上升和计生工作滑坡等情况。1984年“开小口子”的生育政策引发了生育率的巨大波动：1985年后15～20岁年龄段累积生育率与1984年之前相比陡峭上升；与1980年相比，1987年农村出生总数增加了41.78%，农村妇女总和生育率高出0.252，达到3.27，大幅高于1984年前的生育水平[13]。现在允许二孩生育可能会出现以下情况：(1)被从严生育政策压抑的生育潜能在短时间内释放；(2)在部分人生育二孩行为的示范和推动下，形成新的二孩生育群体，一些意外怀孕者顺其自然地加入二孩或多孩生育的行列；(3)因不再征收二孩生育的社会抚养费，降低了生育成本，激起农村人口生育潜能的释放；(4)部分有重男轻女思想的人在允许二孩生育后可能还会再生三孩；(5)担心生育政策多变，短期内出现一定的抢生现象；(6)党政部门放松人口计生工作，出现工作滑坡。对于上述风险，一要继续加强计生管理，减少因意外怀孕而顺其自然生育者；二要让公众有生育政策稳定预期，避免抢生，必要时要引导做好生育上削峰填谷的工作；三要倡导健康的生育文化，减小生育上的群体压力，弱化重男轻女思想。
    2.规避生育堆积风险
    根据国家2007年人口抽样调查，在未来进入育龄队列的妇女中，10～19岁组是人口堆积年龄组，育龄妇女数量膨胀期将长达10年，即使不放开二孩生育，这些妇女的生育数量也会自然增加，生育率会自然提高；35～39岁组同样是人口堆积年龄组，现在放开二孩生育政策，他们仍有可能再生育。理论上说，49岁以下的育龄妇女都有可能释放受独生子女政策压制的生育潜能，现在一旦全面放开二孩生育，2005年前结婚只生了一孩的夫妇，都有可能加入生育二孩的行列。为避免政策放开后在短期内出现生育堆积，需掌握好政策调整的节奏，具体来说：2015年之前允许单独家庭生育二孩；2016-2033年允许所有夫妇生育二孩，从现在开始到2033前后继续鼓励生育一孩并严格控制生育三孩；2033年后可以由夫妇自主决定生育数量，国家只给予宏观引导和生育一孩风险补偿；建议新生育政策调整对象为1979年后出生的人群(因我国生育政策从严执行应从1979年算起)，实行老人老办法、新人新办法，让政策平稳过渡，从而完成一代人从严控制生育的历史任务。
    3.积极应对独生子女家庭总负担上升风险
    对于独生子女家庭来说，家庭负担主要来自老年人，如果独生子女结婚后再生育2个孩子，那么家庭的总负担会有所上升。独生子女夫妇生育二孩，不仅意味着独生子女家庭可能需要赡养4个父辈或8个祖辈，还意味着需要抚养2个孩子，因此对于独生子女夫妇来说是一个两难选择，如果持续只生育一个孩子，会导致家庭人口结构、代际人口结构更加不合理；如果生育2个孩子，会使独生子女夫妇的负担更加沉重。允许每对夫妇生育二孩后，为了减轻个体家庭负担，政府和社会需要提供更多的社会化教育和养老服务，兴办更多教育和养老机构，扩大教育和养老的公共服务范围，同时推迟退休年龄，提高生产自动化水平。
    4.规避城乡融合停滞和就业挤压风险
    生育率的上升将再次打破有利于城乡融合的人口格局，受人口迁移和自然增长的影响，城市和东部地区的就业、生活、居住空间必然再次受到挤压，反过来又将抑制农村人口向城市转移，抑制中西部地区人口向东部地区流动；同时，生育率上升后，农业人口更会快速增加，将来农村剩余劳动力更多，他们的出路更令人担忧。一旦农村人口向城市流动的空间缩小和经济出现滞胀，那么未来农村新增人口的就业困难就将凸显出来。生育率的过快回升可能使我们失去城乡、东西部地区均衡发展和加快技术密集型产业发展的一次绝佳机会。对此我们需要通过扩大就业空间，大力发展服务业，把富余劳动力引导到家政服务、为老服务、外包服务等领域来加以应对。
    5.积极应对人口与生态、环境、资源之间的紧张关系
    中国人多地少，2004年人均耕地面积仅1.41亩，约为世界平均水平的40%，现已有664个市县的人均耕地在联合国确定的0.8亩警戒线以下[14]。我国人均土地面积在世界190多个国家中排名110位以后，耕地面积排在126位以后，草地面积排在76位以后，森林面积排在107位以后。中国的水资源人均占有量为世界人均占有量的1/4左右，亩均占有量仅为世界亩均占有量的3/4[15]。我们现在已向沙漠要粮，向海外进口资源，并需要种植超级杂交水稻、培育转基因粮食、开拓花园式耕种来解决人民的吃饭问题。从保障粮食安全、经济安全和社会稳定考虑，中国必须继续控制人口，坚守18亿亩耕地的红线，大力发展高科技农业，集约化经营土地，坚持实行世界上最严格的耕地保护制度[16]。
    6.防止生育率提高给妇女、儿童的健康和发展带来负面影响
    允许每对夫妇生育二孩后，意味着更多女性生育二孩或多孩，生育压力的加重，会迫使更多妇女放弃工作回归家庭，这可能给妇女社会地位带来进一步的不利影响。实施新生育政策后，2005年前结婚、只有一个孩子的夫妇都有可能加入再生育行列，他们的生育年龄将超过30岁甚至35岁，这必然引起高龄孕产妇的增加。高龄妇女怀孕易发高危妊娠，而且高龄怀孕者的出生缺陷发生率有增加趋势[17-20]，不利于生殖健康和优生优育。生育数量增加后，国家和家庭对孩子的教育投资、卫生服务投入都会受到相应影响。对此需要大力采取社会和医学措施保护妇女、儿童的身心健康。
    六、结论
    从国家和社会层面看，中国应继续从严控制人口，而对于家庭来说，比较理想的子女数为两孩，在两难中权衡利弊，允许每对夫妇生育二孩应是生育政策调整的优先选项。目前全国分别有29个省区允许城市双独家庭、17个省区允许农村双独家庭生育二孩，上海、天津、江苏、吉林、辽宁、安徽、福建7个省区允许农村单独家庭生育二孩，只有新疆、宁夏、青海、云南、海南、西藏6个省区的农村生育二孩不受单独、双独限制，而河南省还没有放开城市和农村的单独或双独照顾生育二孩的政策。笔者认为现行允许生育二孩的政策仍偏紧，还不足以大幅度降低独生子女家庭风险和扭转生育率的过快下降，因此建议国家从2016年开始，将全国生育政策逐步过渡到城乡统一的允许所有夫妇生育二孩的政策。
    根据国际经验，在经济条件好、生育率低的城市，由于生育成本、抚养成本增加，社会竞争压力大，即使允许生育二孩，部分夫妇可能仍然只生育一孩，生育率继续处在较低水平；在生育率高的农村，可能因生育管理和服务的弱化，生育成本低，导致生育率上升。因此生育政策调整后应重点关注农村生育率的变化。
    庞大的人口基数、较低的妇女总和生育率决定了我国生育政策调整的下行、上行空间有限，只能在妇女总和生育率1.45～2.1之间进行，任何忽视生育率过快下降和过快上升的做法都会影响国家人口安全、社会安全甚至是国防安全。
    由于生育政策是一项敏感的社会公共政策，对其进行调整有可能引发新的争议、新的问题和新的风险，我们需要积极应对。对于华侨、出国留学人员、港澳台同胞、少数民族聚居区居民的生育政策仍应由国家或省区作出特别规定，以实现政策的平稳过渡。
    总之，实行“补偿一孩，允许二孩，控制三孩”生育政策既可以减少独生子女家庭风险，避免下一代人口的过快衰减，又能降低计划生育工作难度，提高计划生育工作效果，同时还能遏制人口过快增长，继续稳定低生育水平，实现人口软着陆。
    注释：
    ①2000年，在曼谷，40～44岁的女性有20%未婚；在东京，同年龄段的未婚女性为21%；在新加坡，同年龄段大学学历女性有27%未婚；在香港，30～34岁的女性有27%未婚(资料来源：袁原，从晚婚到不婚亚洲婚姻在“衰退”，转引自新华网http://finance.qq.com/a/20110827/001059.htm.2011年08月27日08：34)。我国妇女不婚率的实际数据不清楚，但是城市女性不婚率上升是事实。
    ②2009年10月11日，埃菲社的报道称，“近年来，中国国民的生育能力不断下降，不孕不育的比例已与西方接近”，全国平均每8对育龄夫妇中就有1对面临生育方面的困难，不孕不育率攀升到12.5%～15%，接近发达国家15%～20%的比率。资料来源：不孕潮http://baike.baidu.com/view/2893718.html
    ③根据第六次人口普查数据推算，到2020年，20～45岁男性将比女性多3 000万左右。
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