走向城市化的中国人口

    内容提要：21世纪以来，我国人口城市化态势逐渐引起人们高度关注。本文指出当前人口流动和迁移已超越生育与死亡，成为决定我国人口形势的主导力量；面临着全新的人口形势，我国应该以积极的态度来迎接人口城市化的到来。文中通过对北京和德国的案例分析，从“城市体系”的视角来考察城市规模，提出城市的功能需要在一个“城市体系”中去恰当地定位。目前需要的不仅是在理论上正本清源，认清城市化对我国现代化实现的重要意义，而且要在实践中消除妨碍人口城市化的种种不利因素，从各方面为城市化的健康发展创造良好的条件，以积极推进我国人口城市化的发展。
关键词：人口城市化/人口流动/城市体系作者简介：顾宝昌，中国人民大学 人口与发展研究中心，北京100872；茅倬彦，国家人口计生委科学技术研究所 人口与生殖健康研究室，北京100081
        21世纪以来，我国人口城市化的态势越来越受到关注[1～3]。应该说，中国人口城市化的态势是和人口全局的变化分不开的。中国人口在过去的60年间经历了相当剧烈而曲折的变动过程。如图1所示，在新中国成立初期由于和平时期的到来、卫生条件的改善，人口死亡率首先出现下降。在死亡率下降而出生率仍居高不下的情况下，人口的增长率和增长量都出现升高情况，这就形成所谓“人口形势严峻”的局面。当我们不能用提高死亡率和推动向外移民来放缓人口增长的情况下，唯一的应对就是通过大力开展计划生育，降低每个家庭(妇女)的生育水平来避免人口的过快增长。
    从20世纪70年代开始，我国全面开展了计划生育，特别是实行免费提供避孕药具，号召“晚、稀、少”，育龄妇女在短短的10年间中从平均生育6个左右孩子减少到不到3个孩子，几乎下降了一半(见图2)。特别是进入1990年代，我国人口的生育水平已经下降到更替水平以下，我国的人口也从过去的“低死亡率、高出生率、高增长率”转入到“低死亡率、低出生率、低增长率”的局面。这标志着我们的人口形势已经发生了历史性的转折。
    在此过程中，我们看到一个很有意思的人口现象：一方面我国人口的增长速度越来越放慢，另一方面我国人口城市化的速度却在越来越加速。图3表示的是每两次人口普查之间的人口年平均增长率[4]。1953年到1964年为1.61％，1964年到1982年(尽管在1970年代生育率下降了一半)上升到2.09％。但此后就一路下滑到1990年的1.48％，2000年的1.07％，2010年的0.57％，2000～2010年的十年中，我国的人口增长率几近于美国的人口增长速度(0.6％)。图4表示的是我国历次人口普查的城镇人口比重[5]。从1953年的13.26％到1982年的20.91％，在近30年间城镇人口比重仅提高了7个百分点。而在1982年以后城镇人口比重的增长几乎呈直线上升，到2010年达到49.68％。即以近乎每年增长一个百分点的速度急剧上升。人口增长速度的不断放缓和城市化速度的不断加快使得关于人口城市化和人口迁移的研究在考察人口形势中的重要性具有前所未有的意义。本文将从三个方面就“走向城市化的中国人口”展开讨论：①人口流动主导人口形势；②积极迎接人口城市化的到来；③从“城市体系”看城市规模。
     
    图1中国人口变动态势：1949～2009
    资料来源：国家统计局.中国统计年鉴(2010)[M].北京：中国统计出版社，2011。下图同。
     
    图2中国的总和生育率：1950～2008
     
    图3中国历次普查人口年平均增长率：1964～2010
    资料来源：国家统计局(2011)。
     
    图4中国历次普查城镇人口比重：1953～2010
    资料来源：国家统计局(2011)。
    一、人口流动和迁移已经成为人口形势的主导因素
    我们知道，一个人口的变动取决于三个因素，即生育、死亡、迁移；或四个因素，即生育、死亡、迁出、迁入。其中，生育和迁入是两个“进入一个人口”的入口，使人口增长；死亡和迁出是两个“退出一个人口”的出口，使人口减少。在人口变动中，这几个因素所产生的影响最终决定了一个人口的走势。但是，在不同的人口中占主导地位的因素是不同的，在人口变动的不同阶段占主导地位的因素也是不同的，在同一个人口中的不同阶段占主导地位的因素也在不断变化。
    生育、死亡、迁移在人口转变的不同时期对人口态势的作用是不同的。人口转变初期，人口态势主要以死亡率的下降为转移；在人口转变过程中，生育率的下降成为人口态势的主要驱动力。当死亡率和生育率都已降到较低水平，人口的迁移流动必然会在决定人口态势的全局中扮演中心角色。
    中国人口也大体上经历了这样的过程。我们可以把过去的60年粗略地归结为：第一个20年中(20世纪五六十年代)，中国人口是以死亡率下降为主导力量；第二个20年中(20世纪七八十年代)主要是以生育率的下降为主导；在第三个20年(20世纪90年代以来)，人口的死亡和生育对人口走势的影响都越来越减弱，而人口流动和人口城市化越来越成为主导人口走向的最重要因素。
    六普全国和各地的主要数据公报虽然简要[6]，但仍可以使我们看出人口形势变化的一些端倪。比如，全国的公报报告过去十年的全国人口的年平均增长率不到0.6％，反映了在死亡率基本稳定的情况下，出生率的下降使人口的增长几趋于零。再看号称人口大省的四川在过去十年中人口不仅没有增加反而减少了近300万，年均增长率居然是-0.35％[7]，即出现了人口负增长的现象。这当然不是由于四川在这十年中出生人数少于死亡人数，而是由于大量农民向外流动造成的。贵州省也出现类似的人口负增长，十年减少50万人，年均增长率为-0.14％[8]，这同样不是由于出生少于死亡，而是由于大量外迁所致。另一个中部人口大省河南省，十年里人口增长了不到2％，年均增长率比全国低很多，只有0.16％[9]，当然也只能用大量的人口向外流动来解释。广西的普查公报是很独特的[10]，与其他省份的普查公报不同，不仅包括了“常住人口”，还有一个“总人口”。总人口是包括了所有在普查登记时有广西户口的人。十年中，广西常住人口增加100多万，而总人口增加400多万。我们如果假定在广西的常住人口中的外来人口比重不大，那么表明有几百万有广西户口的广西人实际上并不在广西而是流动在外。上海市的公报更有意思，65岁及以上的老年人口比重在过去十年中居然下降了1.34％。在上海这样一个严重老龄化的大城市，老年人口比重竟然减少了，唯一的解释是包含在常住人口中的外来人口中年轻人口居多，因而稀释了上海人口老龄化的严重程度。北京的情况没有上海明显但也相似，老年人口比重在十年中仅增加了0.3％，即几乎没变化，那当然也是由于大量外来年轻人口的缘故。
    长期以来，人们已经形成了一种思维习惯，即认为人口形势主要取决于生育形势，因此，当要了解一个地方的人口形势时，首先关注的就是当地的生育形势。在相当长时期内，人口流动仍被看作是“非常态”的情况，但是，当前面临的人口形势表明，一个地方的生育状况对于当地的人口形势的影响已经越来越小，而人口流动已经越来越走向了人口舞台的中央，人口迁移已经超越生育与死亡，成为主导人口趋势的决定性力量。忽略了对人口流动和迁移的认识，我们几乎不可能对其他有关的人口现象(包括人口增长、生育水平、生育行为、人口老龄化、性别平等等问题)作出客观分析。
    二、积极面对人口城市化
    展望未来，我国面临着一个全新的人口形势，表现出下面四个前所未有的特点[11]。
    (1)生育率将持续走低。在经历了自1990年以来20年的低生育率之后，低生育率所带来的负面效应越发凸显。建起的希望小学因缺乏生源而关闭，企业因找不到工人而闹“民工荒”。低生育率效应最近的表现，就是近些年参加高考人数的急速锐减，宣告了多年的“高考热”风光不再、“寿终正寝”。这些现象的到来本来是并不难预见的，只是人们长期以来只关注于人口增长的表象，而不愿意正视低龄人群不断萎缩的趋势而已。欧洲和亚洲许多被低生育率困扰的国家提示我们，生育率一旦跌入低于更替水平的“陷阱”，想要回升将十分困难。再看看现在的80后、90后、00后，无法想象今后的中国家庭会出现普遍生育两个以上孩子的局面，也没有理由相信中国生育率在今后将不继续走低。中国几千年的历史上曾出现过低人口增长率的时期，但没有经历过低生育率的时期。我们对于生育率低下的中国社会的认识还刚刚开始。
    (2)人口老龄化将急速加剧。长期的低生育率，加上死亡率的快速下降和预期寿命的不断延长，使得我国人口老龄化的加剧成为无法阻挡的趋势。有观点认为人口老龄化是人们健康水平提高、社会不断进步的表现，是一切发达国家的共同特点，实际上这是一种过于淡化人口老龄化的看法。中国人口老龄化的严重性在于：一是速度太快，以致于无论是家庭还是社会都感到措手不及，难以像发达国家那样在漫长的过渡中逐渐适应。二是数量过大，六普结果表明，我国目前60岁以上老人已达1.8亿，为我国人口的1/7。老年人口数量的猛增对于我国经济社会将成为巨大挑战，这在诸多方面已显示出来。三是所谓的“未富先老”。中国必须在经济还不发达、时间也不充裕的情况下应对急剧的人口老龄化，这对经济、对社会、对政府、对家庭都无疑是一个非常艰巨的挑战。特别是中国的广大农村地区，农民世世代代依靠的是“养儿防老”，但由于生育率下降，农村家庭不仅子女数量减少，而且伴随着人口流动纷纷离开农村流向城市，使农村不得不面临比城市更为严峻的人口老龄化。当然，人口老龄化的挑战远非上述的三个方面，而是整个社会将变老而缺乏活力的问题。中国几千年的历史中并没有出现过急剧老龄化，人们已对人口老龄化表现出广泛的关注，但我们对它的认识尚在起步阶段。
    (3)城市化将不断加速。城市化是社会经济发展的必然趋势，城市化的滞后已经成为中国经济社会进一步发展的瓶颈。近年来，我国的城市化速度不断加快，中国正在成为一个多数人口居住在城市里的国家。中国社会历来是农业社会，人口的主体历来是农民，但突然农村人口将成为少数人口，传统的“乡土中国”将不复存在。虽然有观点认为中国城市化尚存在“虚假性”、“人为性”，但并不能否认城市化在中国的迅猛发展。然而，中国从来就没有“都市社会”的传统，中国这样一个几千年的农业社会突然要变成一个都市社会，在中国历史上是一个革命性的转折。尽管人们对此的认识还刚刚开始，但不难想象，这样一个人口城乡比重的翻转对中国社会的影响必将是革命性的。这种变化绝不仅仅是一个人口分布的变动，必将引发我国社会结构、文化结构等诸多方面的深刻变化，而这种变化必将是史无前例的。
    (4)流动性将继续增强。改革开放以来，中国人口的流动性不断增强，从过去内地向沿海的流动，到现在农村向城市的流动、城市到城市的流动、农村到农村的流动，人口流动已经呈现出一种“全面开花”的态势。第六次人口普查结果表明，我国的流动人口已达2.61亿，即达全国人口的1/5。这反映了我国人口流动的汹涌澎湃。中国的人口流动已经成为人类历史上在和平时期前所未有的、规模最大的人口迁移活动。人类历史上每一次重大的人口变动总是和重大的社会变革相伴而行，古今中外，概莫能外。中国当前汹涌澎湃的人口流动浪潮标志着中国数以亿计的农民与千百年来的“小农社会”的彻底告别，是市场经济发展的必然结果，而且也必将成为我国社会变革的强大推力，这种强烈推动和深远影响将要远远超出我们的想象。这种大规模的人口流动，其中主要是劳动力的流动，既是人口转变的必然，也是市场经济发展所决定的。流动人口不应该被看成是一种“非常态”的情况，人口的流动有着强烈的方向性和规律性。事态的发展将使人们必须承认人口的流动迁移是市场经济下的“常态”现象，并成为主导我国的人口态势走向的决定性力量。
    总的来说，我们将迎来一个生育率继续走低、人口严重老化、高度城市化和人口广泛流动的社会。这些将不仅是我国人口未来的基本特征，也是我国社会未来的基本特征。中国几千年的历史上从未出现这样的状况，如何应对这种情况，我们尚缺乏经验、缺乏准备、缺乏认识。但无论如何，这些特点已成为科学把握中国国情的基本要素。
    面对上述四大方面的前所未有的人口趋势，笔者在这里集中讨论人口流动和人口城市化的问题。尽管从理论上来讲，人口城市化是农业社会走向现代社会的必然历史进程，但在中国的实践中，对于是否应该实现人口城市化一直存在着一种踯躅不前的倾向。新中国成立后我国户籍制度建立的一个重要考虑，就是企图建立一个城乡分割的体制，走一条在没有城市化的条件下实现工业化的道路。改革开放后，出现了大量农村劳动力进城打工的局面，但这并不是为了实现人口城市化，而是为了获得大批廉价的劳动力。1990年代以来，各地纷纷拆迁征地，出现了所谓“城市包围农村”的局面，但这也不是为了人口城市化，而是为了实现地方政府的所谓“土地财政”。近年来，各地又纷纷扩大城市区域，出现了所谓运用行政手段“快速提高城市人口比重”的局面，但这同样不是出于人口城市化的目的，而是为了所谓“提升城市竞争力”。
    这就出现了一个非常奇怪的现象，一方面，我国的城市人口比重近几十年来出现快速提高的局面；另一方面，我们对是否应该积极迎接人口高度城市化的到来却一直表现出一种含糊不清的态度，甚至担忧这种“高度城市化”会带来的后果，诸如“城市病”、“拉美现象”、“贫民窟”等。这不能不反映出我们在对待人口城市化的进程表现出一种实用主义的倾向。这反映在关于人口城市化的社会政策和发展规划中，就表现出一种勉强被动、见事过晚，甚至得过且过、亡羊补牢、碎片应对的状况。在一系列的社会问题，诸如留守家庭的出现、留守儿童的安全、社会保障的缺失、户籍制度改革、人口分离的加剧、外来人口的融合、无地农民的出现、农民工子女的求学，甚至高考制度的尴尬等问题纷至沓来时，表现出反应过缓、不知所措的情况。我们提出过种种社会经济发展的目标，诸如工业化、现代化、信息化、小康社会、和谐社会等，但我们还从来没有提出过以建立高度城市化的中国社会作为努力目标。所有这一切表明，我们在走向城市化的进程中呈现出理论滞后于实践、认识滞后于现实的状况，而这种状况的尽快扭转，努力克服面对人口城市化的实用主义倾向，建立积极迎接人口城市化到来的社会目标和体制规划，对于实现我国人口城市化的健康推进，对于我国社会经济的长远发展，显然具有至关重要的意义。
    三、从“城市体系”看城市规模
    许多地方把改革户籍制度，取消城乡户口界限，逐步放宽城市户口迁移限制作为加速城市化的切入点，但效果并不理想，反响也不热烈。因为人们发现，即便获得城市户口，也并没有真正变成“城里人”，不能享受到当地居民一样的医疗待遇和养老保险；却会失去“农业户”的好处，特别是耕地和宅地。与此同时，迅猛而来的迁入人口却使城市管理者(特别是大中城市的管理者)忧心忡忡、有苦难言，不得不祭起“人口承载力、适度人口或人口容量”的大旗，甚至以社会治安为由作为阻挡进城人潮的盾牌。也有许多建言设想了种种“堵”的办法，提出“吸引高端人口”的发展口号，设置障碍或门槛，希望能够控制人口的流入。但这种策略在过去没有成功过，以后也难预言能成功。
    以北京市为例，“六五”计划时，北京市政府曾提出在1985年将全市常住人口控制在840万人左右；20世纪80年代初曾提出“任何时候都不要超过1000万人”；90年代初，又提出到2010年将常住户籍人口控制在1250万人左右；2006年北京市“十一五规划纲要”提出要在“十一五”期间把北京市人口保持在1600万以内。但事实上，2000年第五次全国人口普查结果显示，北京常住人口已经达到1382万人；到2004年末北京市的常住人口已达到1493万；而最近2010年北京市第六次人口普查结果公报表明，北京的常住人口已逼近2000万(1961.2万)，其中城镇人口已高达86％。显然，每次人口规模目标设定之日，也成了人口规模突破之时，形成了一个“屡设屡破”的怪圈，以致于有学者声称，“多年来，城市人口发展规划已经习以为常地形成了‘步步为营、节节败退’的局面”[12]。这已为北京市过去的经验所证明，而今后会是怎样，我们不难想象。
    国际经验表明，如果城市规模过于膨胀，则城市发展前景堪忧。因此，大中城市，特别是特大城市，确立防止人口规模过度膨胀的目标，的确是合理的战略考虑。由于城市人口的生育水平已经降到了很低，人口自然增长对城市人口规模的影响几乎可以忽略，控制城市人口规模的关键是如何应对人口迁入造成的人口增长。但当前的讨论仍主要局限在“就城市讨论城市”的范围，这难以解决城市人口增大的压力和人口膨胀的趋势，在市场经济不断发展的情况下，就尤其会如此。
    既要加速中国人口城市化的进程，又要避免城市人口过度膨胀，这成了一个“两难”的课题。为了解开这一难题，有必要在关于城市人口规模的讨论中，引入“城市体系(Urban System)”的概念。即一个城市的发展，不能只从单个城市的发展来考虑，而要从一个“城市体系”的角度考察，来确定每个城市在“体系”中的定位，从而确立每个城市的发展方向和战略规划。
    “城市体系”的发展规律是，在一个不发达的社会，所有的城市都很小，城市间差异不大；在一个社会的发展过程中，会出现其中个别城市增长过快过大，而其他城市滞后的情况，城市间的差异变大；而当一个社会高度发展时，出现城市间均衡发展的局面，大中小城市各得其所，形成一个布局有序、健康发展的“城市体系”格局。
    不少发达国家已形成了成熟的“城市体系”，我们可以从中得到一些启示。以德国为例，在全球化和经济结构调整的背景下，德国传统工业地区步入了衰退期，经济发展开始向一些大都市地区集中，农村地区的公共服务职能削弱；同时，长期的低生育率导致德国人口总量呈现减少趋势，人口老龄化程度日益严重，城市规模也逐渐缩小。德国政府把战略重点放在致力于在城市建设的各种领域创造均等条件，这些领域包括有形基础设施(如道路、通信、能源、水、机场等)，社会基础设施(如学校、高等教育、医疗、运动设施等)，公共服务配套(行政、司法、治安等)，逐步形成了中小城市组成的密集网络和实力强大的区域中心，而没有出现占支配地位的大都市。2010年德国的总人口为8160万，目前，超过100万人口规模的大城市有4个，超过50万人口规模的城市有9个，有80个中小城市的人口超过10万。中小城市群中，工业城市有13个，行政中心有7个，大学城市有8个，文化和旅游城市有5个，多功能中心城市有4个，呈现出特大城市、大城市和中小城市均衡分布、各司其职的状态。为什么德国民众愿意在中小城市生活?为什么很多跨国企业总部也愿意在德国中小城市扎根?因为在德国的中小城市拥有优质的生活空间、优秀的教育机构、便利的公共服务、丰富多样的文化和娱乐设施、四通八达的交通设施、良好的治安条件，因而，居民在中小城市可以购买价格适宜的住房，保障较高的生活质量；企业可以在中小城市获得稳定的劳动力供给、降低企业的运营成本，保障最大化的企业效益。正是因为“城市体系”中城市功能定位明确，人们可以根据个人事业和家庭发展的需要来选择适宜的城市生活，企业可以根据成本核算的结果来选择适宜的地方办公，人们不用蜂拥到大城市去工作和生活，在中小城市可以获得和大城市一样甚至更好的发展“机会”[13]。
    再以北京为例，多年来北京市的人口迁入的多，迁出的少，净迁移率(迁入率与迁出率之差)不仅位于各省市自治区榜首，而且是全国唯一达两位数的地区。根据公安部《2010年度全国分县市人口统计资料》，北京市2010年的迁入率为18.51‰，迁出率为7.60‰，净迁移率为10.91‰。
    为什么人们都希望到北京来?这说明北京的“机会”多，也说明其他城市的“机会”少。要减少北京的人口增长压力，关键是要使其他城市的“机会”多起来。其他城市发展了，北京的压力就会减少。在我国社会经济迅猛发展的同时，北京对周边地区的辐射力却显示得异常地微弱，而北京城市人口膨胀的压力却格外的巨大。有人因此解释为“北京是首都，大家都向往”，实在是一个极大的误解。北京要跳出“就北京考虑北京”的框框，要确立扶助和鼓励周边地区和其他城市发展的指导思想。北京已经开始意识到了这一点。表现在近年来特别重视郊区的发展和新城的开发，努力改变长期以来北京市的发展中城区和郊区之间“落差”很大的状况，也在考虑京津冀都市圈区域规划。但是应该说，这一些都还在起始之中。无论从指导思想到具体步骤，都远远没有达到应有的程度。
    再具体地说，北京这些年来的人口迁入压力大，与河北(华北地区)的发展相对迟缓不无关系。表1显示，河北省2003年的净迁移率仅为0.89‰，2010年更降为-0.04‰，即迁出的多，迁入的少，在全国属倒数之列。天津市在2001年的净迁移率一度竟为-0.94％，2002年起，天津市净迁移率有所上升，与北京的差异逐渐减少，一定程度上反映了天津近年来的发展有所跟进。减缓北京的人口增长压力要特别重视周边地区的发展，尤其是河北的城市发展，要把推动河北发展看作是解决北京人口过度膨胀的题中应有之义。北京要确立“有所不为有所为”的发展思路，在城市功能、产业结构、行业布局等方面，把北京的发展和周边城市的发展结合起来考虑。发展思路要明确，即充分发挥北京的辐射力量，帮助和支持河北(特别是北京周边城市)发展，就是帮助和支持北京自身发展。如果河北省的城市在今后若干年中能得到长足的发展，那就无疑能对缓解北京的城市人口增长的压力作出重要贡献。
     
    一个城市的功能需要在一个“城市体系”中去恰当地定位。可以设想，如果一个城市既要当华盛顿(政治中心)，又要当纽约(金融中心)，又要当底特律(汽车中心)，又要当旧金山(科技中心)，又要当洛杉矶(影视中心)，那么，众多的城市发展定位需要聚集众多的支柱产业，而众多的支柱产业必然聚集相关的配套产业，这些产业无疑要吸引大规模的劳动力，避免城市人口规模扩张的目标遥遥无期也成为定数。因此，只有认识和遵循城市化的自身规律，走建立布局有序的“城市体系”的道路，才能实现我国人口城市化的快速而健康的发展。
    在一个社会走向现代化的过程中，人口城市化不仅是“不可避免的”，而且是十分必要的。面对随着市场经济的迅猛发展而来的我国城市化的史无前例的推进，目前急需的是在理论上正本清源，认清城市化对我国现代化的实现的重要意义，克服在实现城市化问题上的各种消极、犹豫、责难甚至惶恐的情绪和论调；同时在实践上，消除妨碍人口城市化的种种不利因素，从各方面为城市化的健康发展创造良好的条件，积极推进我国人口城市化的向前发展。可以相信，我国人口城市化的到来之日，也是我国现代化的实现之时。
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    [10]广西壮族自治区统计局.广西壮族自治区2010年第六次全国人口普查主要数据公报[Z].2011-06.
    [11]同[10].
    [12]段成荣.要发展地看待城市人口容量问题[J].人口研究，2005，(5).
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